T. C. ULUDAĞ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ İKTİSAT ANABİLİM DALI İKTİSAT TEORİSİ BİLİM DALI TÜRKİYE’DE DÜZENLEYİCİ SÜRECİN POLİTİK İKTİSADI (DOKTORA TEZİ) Tamer ÇETİN BURSA 2007 T. C. ULUDAĞ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ İKTİSAT ANABİLİM DALI İKTİSAT TEORİSİ BİLİM DALI TÜRKİYE’DE DÜZENLEYİCİ SÜRECİN POLİTİK İKTİSADI (DOKTORA TEZİ) Tamer ÇETİN Danışman Prof. Dr. Hüseyin ŞAHİN BURSA 2007 TEZ ONAY SAYFASI T. C. ULUDAĞ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ MÜDÜRLÜĞÜNE İktisat Anabilim Dalı, İktisat Teorisi Bilim Dalı’nda U2004496 numaralı Tamer Çetin’in hazırladığı “Türkiye’de Düzenleyici Sürecin Politik İktisadı” konulu Doktora Tezi ile ilgili tez savunma sınavı, 03/05/ 2007 günü 14:00-16:00 saatleri arasında yapılmış, sorulan sorulara alınan cevaplar sonunda adayın tezinin başarılı olduğuna oybirliği ile karar verilmiştir. Tez Danışmanı ve Sınav Komisyonu Başkanı Prof. Dr. Hüseyin Şahin Uludağ Üniversitesi Üye Prof. Dr. Emin Ertürk Uludağ Üniversitesi Üye Prof. Dr. İsmail Tatlıoğlu Uludağ Üniversitesi Üye Doç. Dr. Feridun Yılmaz Uludağ Üniversitesi Üye Doç. Dr. Hakan Çetintaş Uşak Üniversitesi 03/05/2007 II ÖZET Yazar : Tamer ÇETİN Üniversite : Uludağ Üniversitesi Anabilim Dalı : İktisat Bilim Dalı : İktisat Teorisi Tezin Niteliği : Doktora Tezi Sayfa Sayısı : XIII + 246 Mezuniyet Tarihi : 15 /05/ 2007 Tez Danışman(lar)ı : Prof. Dr. Hüseyin ŞAHİN TÜRKİYE’DE DÜZENLEYİCİ SÜRECİN POLİTİK İKTİSADI Bu çalışma, Türkiye’deki düzenleyici sürecin kurumsal donanımını yeni kurumsalcı iktisadın işlem maliyetleri perspektifinden analiz etmeyi amaçlamaktadır. Bu doğrultuda, öncelikle yeni kurumsalcı yaklaşıma kadar gelişen regülasyon teorileri hakkında geniş bir literatür taraması yapılmıştır. Regülasyon, teorik olarak, türleri bakımından ve iktisadi faaliyet üzerindeki etkileri bağlamında tartışılmıştır. Kamu hizmetlerinin regülasyonunda uygulanan yöntemler ve regülasyon sürecinde daha rekabetçi bir yapıya geçişi sağlayan deregülasyon ve özelleştirme gibi uygulamalar da ayrıca tartışılmaktadır. Tezin önemli bir katkısı, yeni kurumsalcı perspektiften regülasyonun kurumsal analizini yapmasıdır. Regülasyon iktisadı literatüründe yeni gelişen bu yaklaşımla, regülasyonun arz kısmı modellendirilmektedir. Bu model, regülasyonun daha önceki regülasyon teorilerinde ifade edilen etkinsizlikleri dışında, bir ülkenin düzenleyici kurumsal yapısının nasıl önemli bir etkinsizlik unsuru olabileceğini göstermektedir. Model, bir ülkede yatırımların gerçekleşmesi konusunda belirleyici role sahip işlem maliyetleri ve düzenleyici taahhüt kavramlarını analizin merkezine alarak, ülkenin düzenleyici politik kurumları arasındaki etkileşimin hangi durumlarda işlem maliyetleri ve düzenleyici taahhüdü nasıl etkilediğini analiz etmektedir. Tez, geliştirilen bu model kapsamında Türkiye’de geçiş dönemi yaşayan düzenleyici devlet modelinin işlem maliyetleri ve düzenleyici taahhüt açısından ne anlam ifade ettiğini tartışarak, Türkiye’deki iktisadi faaliyeti düzenleyici süreci tartışmaktadır. Özellikle bağımsız düzenleyici kurumlara geçişin, politik ve yasal süreçlerden kaynaklanan dirençle karşılaşması, bu kurumların Türkiye’nin düzenleyici çevresinde yerleşik hale gelmesini ve kurumsallaşmasını engelleyerek, düzenleyici sürecin politik işlem maliyetlerini artırmakta ve düzenleyici taahhüdün güvenilirliğini zedelemektedir. Son olarak tez, kurumlar arasındaki bu çatışmanın kaynaklarını göstererek, etkin bir düzenleyici süreç için bir model olarak, düzenleyici süreçte takip edilmesi gereken bir karar ağacı önerisi sunmaktadır. Anahtar Sözcükler Regülasyon Düzenleyici Taahhüt İşlem Maliyetleri Türkiye’de Düzenleyici Süreç III ABSTRACT Yazar : Tamer ÇETİN Üniversite : Uludağ Üniversitesi Anabilim Dalı : İktisat Bilim Dalı : İktisat Teorisi Tezin Niteliği : Doktora Tezi Sayfa Sayısı : XIII + 246 Mezuniyet Tarihi : 15 /05/ 2007 Tez Danışman(lar)ı : Prof. Dr. Hüseyin ŞAHİN THE POLITICAL ECONOMY OF REGULATORY PROCESS IN TURKEY This study aims to scrutinize the institutional endowment of regulatory process in Turkey from the viewpoint of transaction costs of new institutional economics. It is previously surveyed the developing literature of regulatory economics till the new institutionalist approach. Regulation is considered theoretically, in point of its kinds, and in context of its effects on the economy. It is also taken into account the methods used to regulate the public utilities, the applications as deregulation and privatization used to obtain the transition to competition. An important contribution of the thesis is to analyze the institutional structure of regulation from the new institutional perspective. With this developing approach in the literature of economics of regulation, it is established a new model for the supply side of regulation. The model displays how the institutional structure of a country can be a prominent component of inefficiency exclusive of the other theories of regulation point out inefficiencies. The model analyzes how and under which situations interaction among the regulatory policy-making institutions of the country affects the regulatory process by focusing on it the terms of the transactions costs and the regulatory commitment. The transaction costs and the regulatory commitment have a crucial role over realization of the investments in a country. In the scope of this model, the dissertation scrutinizes the regulatory process in Turkey by drawing attention what the model of regulatory state in the transition term means in terms of the transaction costs and the regulatory commitment. Especially, the legislative and the legal turmoil in the transition to independent regulatory agencies (IRAs) increase the political transaction costs of the regulatory process and bring about the incredible regulatory commitment by hindering the institutionalization of IRAs. In the end, the thesis presents a decision tree for an efficient regulatory process as a useful model by displaying the sources of the clash among the regulatory institutions. Key Words Regulation Regulatory Commitment Transaction Costs Regulatory Process in Turkey IV ÖNSÖZ Bu tezin amacı, Türkiye’de regülasyon politikası belirleme ve uygulama aşamasındaki iktisadi ve politik süreçleri, yeni kurumsal iktisadın işlem maliyetleri perspektifinden analiz etmektir. Piyasa oyuncularından biri olan devletin ekonomiye düzenleyici müdahalesinin kapsamı, müdahaleci devlet modelinin, düzenleyici devlet modeline dönüşmesiyle birlikte büyük ölçüde değiştirmiştir. Bu bağlamda tez, düzenleyici devlet modelini kurumsallaştırmaya çalışan Türkiye’nin geçiş dönemi sorunlarını, yeni kurumsal iktisadın regülasyon teorisine getirdiği, işlem maliyetleri ve düzenleyici taahhüt yaklaşımları kapsamında tartışmaktadır. Tezin bir diğer katkısı, yeni kurumsal regülasyon teorisini bir denemeyle modellemesidir. Bu bağlamda regülasyon politikası belirleme süreçlerinde karşılaşılan işlem maliyetleri ve düzenleyici taahhüt sorunlarının, regülasyondan beklenen faydayı nasıl etkilediği ve regülasyonun, kurumlar arasındaki etkileşimin hangi noktasında kabul edilebilir olduğu model yardımıyla gösterilmektedir. Tez boyunca yardımını esirgemeyen danışman hocam Prof. Dr. Hüseyin Şahin’e ve bu süreçte üzerine düşen sorumluluktan daha fazlasını yüklenen eşim Emel’e özellikle teşekkür ederim. Bursa 2007 Tamer Çetin V İÇİNDEKİLER Sayfa TEZ ONAY SAYFASI………………………………………………………………….II ÖZET…………………………………………………………………………………...III ABSTRACT……………………………………………………………………………IV ÖNSÖZ………………………………………………………………………………….V İÇİNDEKİLER…………………………………………………………………………VI KISALTMALAR………………………………………………………………………XI TABLOLAR…………………………………………………………………………..XII ŞEKİLLER…………………………………………………………………………...XIII GİRİŞ…………………………………………………………………………………….1 BİRİNCİ BÖLÜM İKTİSADİ REGÜLASYON TEORİLERİ 1. REGÜLASYON KAVRAMI..........................................................................................................7 2. PLANLAMADAN REGÜLASYONA: TARİHSEL BİR PERSPEKTİF…………..10 3. REGÜLASYONUN NEDENLERİ VE REGÜLASYON TEORİLERİ…………….12 3.1. Regülasyonun Normatif Teorisi…...……………………………………….13 3.1.1. Doğal Tekeller…………………………………………………...16 3.1.2. Dışsallıklar……………………………………………………….17 3.1.3. Kamusal Mallar…………………………………………………..18 3.1.4. Asimetrik Bilgi………………………………………………… 18 3.2. Regülasyonun Pozitif Teorisi…..…………………………………………..21 3.2.1. Özel Çıkar Grupları Teorisi……………………………………...22 3.2.2. Kamu Tercihi Okulu ve Rant Arama Yaklaşımı………………...26 3.2.2.1. Kamu Tercihi Perspektifinden Kamu Yararı………………26 3.2.2.2. Kamu Tercihinde Regülasyon……………………………..28 3.2.3. Avusturya Okulu ve Mülkiyet Hakları Yaklaşımı……………….31 3.3. Yeni Regülasyon Ekonomisi……..………………………………………..34 VI İKİNCİ BÖLÜM REGÜLASYONUN ETKİLERİ VE REGÜLASYON TÜRLERİ 1. REGÜLASYONUN AMACI…………………………………………….………….38 2. REGÜLASYONUN GEREKLİLİĞİ……………………………………………….40 3. REGÜLASYONUN ETKİLERİ…………………………………………………….42 3.1. Çapraz Sübvansiyon, Servet Transferi ve Sosyal Refah Kayıpları…..........43 3.2. Regülasyonun İktisadi Etkinlik Üzerine Etkileri…………………..46 3.3. Rekabet ve Fiyatlar Üzerindeki Etkileri…………………………...49 3.4. Regülasyonun Teknolojik Gelişmeye Etkileri……………………..50 3.5. Regülasyonun Hizmet Kalitesi Üzerindeki Etkileri……………….51 3.6. Regülasyonun Büyüme ve Verimlilik Üzerine Etkileri……………53 4. REGÜLASYON TÜRLERİ………………………………………………………....54 4.1. İktisadi Regülasyonlar…………………………………………………….56 4.1.1. Giriş Regülasyonu……………………………………………….56 4.1.1.1. Miktar Kontrolleri……………………………………...57 4.1.1.2. Giriş Maliyetini Yükselterek Girişin Engellenmesi……57 4.1.1.3. Giriş Engeli Olarak Uzun Dönemli Sözleşmeler………58 4.1.2. Fiyat Kontrolleri………………………………………………….59 4.2. Sosyal Regülasyonlar……………………………………………………..62 4.2.1. Çevresel Regülasyon……………………………………………..63 4.2.2. Sağlık ve Güvenlik Regülasyonu………………………………...64 4.2.3. Hizmet Kalitesini Geliştirmeye Yönelik Regülasyonlar………...65 4.3. Süreç Regülasyonu………………………………………………………..65 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM UYGULAMADA REGÜLASYON 1. AĞ ENDÜSTRİLERİNİN YAPISI………………………………………………….68 1.1. Ağ Endüstrilerinin Özellikleri ve Benzerlikleri……………………………68 1.2. Ağ Endüstrileri Arasındaki Farklılıklar……………………………………73 1.3. Ağ Endüstrileri Niçin Kamu Hizmetidir?.....................................................74 2. AĞ ENDÜSTRİLERİNİN REGÜLASYONU………………………………………77 VII 2.1. Giriş Regülasyonu: Dikey Entegrasyon ve Kamu Mülkiyeti……………...77 2.2. Fiyat Regülasyonu…………………………………………………………80 2.2.1. Maliyet Temelli Regülasyonu…………………………………...80 2.2.2. Fiyat Temelli Teşvik Regülasyon………………………………..83 2.2.3. Göreli Rekabet…………………………………………………...85 2.2.4. Çapraz Sübvansiyon……………………………………………...87 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM ÖZELLEŞTİRME, DEREGÜLASYON VE REKABET 1. ÖZELLEŞTİRME…………………………………………………………………...91 1.1. Özelleştirmenin Mantığı…………………………………………………...92 1.2. Özelleştirmenin Amaçları………………………………………………….95 1.3. Özelleştirme, Regülasyon ve Rekabet……………………………………..96 2. DEREGÜLASYON…………………………………………………………………97 3. REKABET………………………………………………………………………….100 3.1. Regülasyondan Rekabete Geçişin Sorunları……………………………...101 3.2. Geçiş Sürecini Yönetme………………………………………………….101 BEŞİNCİ BÖLÜM REGÜLASYONUN KURUMSAL YAPISI: YASAMA, YÜRÜTME VE YARGI ERKLERİNİN REGÜLASYONDA ROLLERİ 1. DÜZENLEYİCİ SÜREÇTE KURUMLARIN ROLÜ VE DÜZENLEYİCİ TAAHHÜT SORUNU………………………………………………………………..106 2. ASIL-VEKİL SORUNU VE İŞLEM MALİYETLERİ……………………………110 3. SİYASİ OTORİTE VE REGÜLASYON………......................................................113 3.1. Demokrasi İkilemi, Seçim Sistemi ve Yasamanın Düzenleyici Süreçteki Rolü………….………………………………………………………………...114 3.2. Düzenleyici Yetki Devrinin Faydaları ve Sorunları……………………...119 4. REGÜLASYONDA YÜRÜTMENİN ROLÜ……………………………………..122 VIII 4.1. Bağımsız Düzenleyici Kurumlar…………………………………………123 4.2. Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Düzenleyici Karar Alma Sürecinde Değişen Yapı………………………………………………….........................125 4.3. Bağımsız Düzenleyici Kurumların Özellikleri…………………………...128 4.3.1. Düzenleyici Kurumların Bağımsızlığı………………………….132 4.3.2. Düzenleyici Kurumların Şeffaflığı ve Hesap Verebilirliği……..134 4.4. Vekillerin Kontrolünde Sorunlar: Kamu Tercihi Perspektif……………...139 5. REGÜLASYONDA YARGININ ROLÜ…………………………………………..142 5.1. Yasal Kurallar, Mahkemelerin ve Yargıçların Rolü……………………...143 5.2. Yargı İncelemesi ve Nedenleri…………………………………………...147 5.3. Güçlerin Ayrılığı İlkesinin Yargı İçin Önemi……………………………148 5.4. Yargı Bağımsızlığı………………………………………………………..150 5.5. Bir Düzenleyici Olarak Anayasa’nın Rolü.................................................153 5.6. Anayasa Mahkemesi’nin Rolü……………………………………………154 6. YENİ KURUMSALCI BİR REGÜLASYON MODELİ: OYUN TEORİK BİR DENEME……………………………………………………………………………...157 ALTINCI BÖLÜM TÜRKİYE’DE DÜZENLEYİCİ SÜRECİN KURUMSAL YAPISI 1. DÜZENLEYİCİ SÜREÇTE YASAMANIN ROLÜ………………………………164 1.1. Düzenleyici Süreç Bağlamında Türk Siyaset Yapısı……………………..164 1.2. Seçim Hukuku ve Seçim Sistemi…………………………………………166 1.3. Koalisyon Hükümetleri Geleneği………………………………………...167 1.4. Tek Parti İktidarı Bağlamında Koalisyon Hükümetleri ve Tek Parti İktidarının Düzenleyici Farklılığı…………………………………………......170 2. TÜRKİYE’DE BÜROKRATİK YAPI VE REGÜLASYON……………………...172 2.1. Geleneksel Bürokrasi……………………………………………………..173 2.2. İş Dünyası, Bürokrasi ve Siyaset: Merkez-Çevre Sorunları……………...173 2.3. Yeni Bürokratik Yapı: Bağımsız Düzenleyici Kurumlara Geçiş………...176 2.3.1. Türkiye’deki Bağımsız Düzenleyici Kurumlar………………...178 2.3.1.1. BDDK ve Sektörde Meydana Gelen Değişimler……...178 IX 2.3.1.2. Telekomünikasyon Kurumu…………………………..181 2.3.1.3. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu………………….184 2.3.1.4. Sermaye Piyasası Kurumu……………………………186 2.3.1.5. Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu…………………………………………...187 2.3.1.6. Şeker Kurumu…………………………………………187 2.3.1.7. Rekabet Kurumu………………………………………188 2.3.2. Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Siyasi Otorite Arasındaki Sorunlar………………………………………………………………..189 2.3.2.1. Kurumların Bağımsızlığı……………………………..190 2.3.2.2. Bağımsız Düzenleyici Kurumlarla İlgili Yasal Yapıdaki Sorunlar……………………………………………………….193 3. TÜRK YARGI SİSTEMİ VE DÜZENLEYİCİ SÜREÇ…………………………..196 3.1. Anayasal Olarak BDK’ların Meşruluğu Sorunu…………………………198 3.2. TC Anayasası ve Ekonomiyi Düzenleyici Rolü………………………….201 3.3. Yargı Kurumlarının Düzenleyici Rolü ve Etkisi…………………………202 3.3.1. Anayasa Mahkemesi……………………………………………203 3.3.2. Danıştay………………………………………………………...204 3.3.3. Yargı Kararlarının Düzenleyici Süreç Üzerindeki Etkisi………206 3.4. Düzenleyici Taahhüt Sorunu ve Anayasa’da Uluslararası Tahkim Değişikliği……………………………………………………………………..208 3.5. Kamu Hizmetleri Dışında Yargının Rolü………………………………...210 4. TÜRKİYE’DE DÜZENLEYİCİ SÜREÇ İÇİN KARAR AĞACI ÖNERİSİ……...212 SONUÇ……………………………………………………………………………216 KAYNAKLAR..…………………………………………………………………..222 ÖZGEÇMİŞ……………………………………………………………………….245 X KISALTMALAR DİZİNİ AB: Avrupa Birliği BDDK: Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu BDK: Bağımsız Düzenleyici Kurum ÇED: Çevre Etki Değerlendirme DDK: Devlet Denetleme Kurumu DT: Düzenleyici Taahhüt EPDK: Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu ETKB: Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı GOÜ: Gelişmekte Olan Ülke GÜ: Gelişmiş Ülke HYK: Haberleşme Yüksek Kurulu İM: İşlem Maliyetleri KİT: Kamu İktisadi Teşebbüsü RB: Sermaye malının kapital değerini RK: Rekabet Kurumu RKHK: Rekabeti Koruma Hakkında Kanun RTÜK: Radyo Televizyon Üst Kurulu SPK: Sermaye Piyasası Kurumu ŞK: Şeker Kurumu TK: Telekomünikasyon Kurumu TKKFK: Toplu Konut ve Katılım Fonu Kurumu TT: Türk Telekom TTK: Türkiye Taşkömürü Kurumu TUSİAD: Türk Sanayicileri ve İş Adamları Derneği UB: Ulaştırma Bakanlığı YİD: Yap İşlet Devret XI TABLOLAR DİZİNİ Tablo 1.1. Regülasyonun Gerekçeleri 15 Tablo 3.1. Ağ Endüstrilerinin Yapısı 69 Tablo 3.2. Ağ Endüstrilerinin Rekabetçi ve Rekabetçi Olmayan Bölümleri 70 Tablo 5.1. İşlem Maliyetlerini Etkileyen Faktörler 112 XII ŞEKİLLER DİZİNİ Şekil 5.1. Düzenleyici Politika İçin Bir Taslak 107 Şekil 5.2. Regülasyonun Arzı ve Düzenleyici Taahhüt Sorunu 108 Şekil 5.3. Bağımsız Düzenleyici Kurumların Özellikleri ve Sonuçları 131 Şekil 5.4. Bağımsız Düzenleyici Kurumların Yapısal Özellikleri ve Hesap Verebilirliği 138 Şekil 5.5. Regülasyonun Nash Dengesi 160 Şekil 6.1. Türkiye İçin Bir Düzenleyici Karar Ağacı Önerisi 213 GİRİŞ Bu çalışma, Türkiye’de iktisadi faaliyeti düzenleyici süreci, yeni kurumsal iktisadın işlem maliyetleri perspektifinden, regülasyon politikası belirleme ve uygulama aşamasındaki iktisadi ve politik süreçleri dikkate alarak analiz etmeyi amaçlamaktadır. Piyasa oyuncularından biri olan devletin ekonomiye düzenleyici müdahalesinin kapsamı, müdahaleci devlet modelinin, düzenleyici devlet modeline dönüşmesiyle birlikte büyük ölçüde değiştirmiştir. Hem önceki müdahaleci devlet, hem de yeni düzenleyici devlet modellerinde ekonomiye yön veren regülasyonların, piyasa üzerindeki etkileri anlamında bir iktisadi boyutu, bir de kurumlar ve piyasa oyuncuları arasındaki etkileşimden kaynaklanan sosyal ve siyasal boyutu bulunmaktadır. Regülasyon politikasını belirleme, uygulama ve sonuçlarını değerlendirmek için, regülasyonların sadece iktisadi boyutlarını analiz etmek, düzenleyici sürecin bir bütün olarak ele alınmasını engelleyecektir. Bu nedenle regülasyon iktisadına ilişkin çalışmalarda olduğu gibi bu çalışmada da Türkiye’de düzenleyici süreç, politik iktisat bağlamında irdelenmektedir. Bu bağlamda bir yandan piyasaya giriş ve fiyat regülasyonları gibi uygulamaların piyasa üzerindeki iktisadi sonuçları analiz edilirken, diğer yandan, bu regülasyonların belirlenme ve uygulanma sürecinde özel sektör girişimcileri ile devletin düzenleyici kurumsal yapısı arasındaki ilişki incelenmektedir. Aslında regülasyonun bu ikili yapısını birbirinden kesin bir şekilde ayırmak mümkün değildir. Pek çok durumda fiyat ve giriş regülasyonlarının ekonomik etkinlik, piyasadaki rekabet düzeyi, tüketici refahı, firmanın maliyet yapısı, müteşebbislerin girişimsel faaliyetleri, teknoloji ve yenilikler üzerindeki etkileri, doğrudan, düzenleyici sürecin politik boyutundan etkilenmektedir. Bu nedenle çalışmanın kapsamı, genel olarak iki açıdan açıklanabilir. Birincisi, regülasyonun, iktisadi açıdan ne anlam ifade ettiğini ve hangi regülasyon yöntemlerinin, ne tür iktisadi sonuçları olduğunu gösteren kısmıdır. Regülasyonu bu şekilde analiz ederek, hangi regülasyon türünün daha etkin olduğunu, karşılaştırmalı olarak görmek mümkün olacaktır. Aynı zamanda firmaların fiyat yapılarını regüle eden, fiyat regülasyonları ve endüstrinin rekabet seviyesini etkileyen giriş regülasyonları analiz edilmektedir. Regülasyon, özelleştirme, deregülasyon ve rekabet arasında bir karşılaştırma yapılarak, düzenleyici sürecin aşamalarına göre hangi politikanın tercih 2 edilmesi gerektiği, daha anlaşılır hale gelmektedir. Bu anlamda çalışmanın kapsamının ilk boyutu, regülasyonun, doğal tekel, dışsallıklar, kamusal mallar ve asimetrik bilgi gibi iktisadi gerekçeleri ile iktisadi etkinlik, verimlilik, ekonomik büyüme ve teknoloji üzerindeki etkileri gibi iktisadi sonuçları üzerine odaklanmaktadır. Kapsam açısından çalışmanın ikinci boyutu, regülasyon politikalarının belirlenme ve uygulanma aşamasında, tüm piyasa aktörleri arasındaki ilişkilerin, düzenleyici süreç üzerine etkisini içermektedir. Bu doğrultuda regülasyon, siyaset piyasası bağlamında ele alınmaktadır. Siyaset piyasasında özel sektör temsilcileri talep kısmını ve devletin düzenleyici kurumsal yapısı da arz kısmını ifade etmektedir. Özel sektör temsilcileri, genellikle, çıkarılan regülasyonların kendi çıkarlarına hizmet etmesini amaçlayan firmalar ve özel çıkar gruplarına atfen kullanılırken, devletin düzenleyici kurumsal yapısı da, regülasyonun bir politika olarak belirlenme ve uygulanma aşamasında sorumlu olan siyasi otorite, bürokrasi ve yargıdan oluşmaktadır. Siyaset piyasasının arz ve talep kısmında yer alan bu oyuncuların her biri, ortak bir kamu yararından ziyade, ağırlıklı olarak, kendi çıkarları peşinden koşmaktadırlar. Bu nedenle düzenleyici süreçte kurumların ve regüle edilen endüstrideki oyuncuların motivasyonu, genellikle etkin bir regülasyon politikasının oluşumu önünde engel oluşturabilmektedir. En azından regülasyonların yönünü, iktisadi gerekçeler yerine, sürece taraf olanların kişisel motivasyonları ve politik angajmanları tayin edebilmektedir. Bundan dolayı çalışma, düzenleyici süreci, bu süreçte yer alan kurumların kendi aralarındaki ve piyasa aktörleri ile ilişkileri kapsamında da değerlendirmektedir. Özellikle bağımsız düzenleyici kurumların (BDK’ların) bu süreçte belirleyici bir aktör haline gelmesiyle, kamu yararı perspektifinden devletin ekonomiye müdahalesi, belirgin bir değişim geçirmiştir. Siyasi otoritenin düzenleyici politika belirleme ve yürütme yetkisi, büyük ölçüde BDK’lara geçmiştir. Diğer yandan, bağımsız yargının, siyasi otoritenin düzenleyici politikalarını, anayasaya aykırı görmesi halinde iptal edebilme yetkisi de, yasamanın regülasyon üzerindeki yetkisini daraltmaktadır. Ayrıca regüle edilen firmaların, özellikle siyasi otorite ve bürokrasi üzerindeki etkisi, bu kurumların kararlarında belirleyici olabilmektedir. Bu nedenle, kurumlar arasında, düzenleyici süreç konusunda tam bir uzlaşma genellikle mümkün değildir. 3 Kurumlar arasındaki çatışmanın regülasyon verimliliği üzerindeki etkisi, işlem maliyetleri iktisadı kapsamında analiz edilmektedir. Kurumların uzlaşmak yerine çatıştığı durumlarda düzenleyici sürecin işlem maliyetleri aratarak, piyasa oyuncuları açısından düzenleyici taahhüt sorunu baş göstermektedir. Düzenleyici taahhüt, firmaların, regüle edilen endüstriye yapacakları yatırımlara karar verirken, ülkenin düzenleyici kurumsal yapısı tarafından verilen garanti anlamına gelmektedir. Düzenleyici kurumsal yapı, siyaset, bürokrasi ve yargı kurumlarından oluşmaktadır. Bu garanti, firmaların, en azından sermaye mallarının maliyeti üzerinde adil bir kar oranı elde etmelerini ve bir kez özel sektör tarafından yatırım yapıldığında, bu yatırımlara devlet tarafından el konulmayacağını ifade eder. Düzenleyici kurumsal yapı arasındaki gerginlikler, firmalar açısından cazip olmayan yatırım çevrelerinin oluşmasına ve düzenleyici taahhüt konusunda güvensizliğe neden olur. Bu nedenle bir ülkenin düzenleyici kurumsal donanımı, o ülkeye yapılacak olan yatırımlar ve ekonomik büyüme için bir yol göstericidir. Tez kapsamında incelenecek son konu, regülasyon sürecine ve içeriğine ilişkin teorik tartışmalar bağlamında, Türkiye’deki düzenleyici sürecin analizidir. Türkiye, BDK’ların aktif olarak rol aldığı düzenleyici modele 1990’ların sonlarına doğru geçmiştir. Bundan önceki yapıda, devletin ekonomiye müdahalesinde, siyasi otorite tek politika belirleyici ve bürokrasi de sadece bakanlıklar bünyesindeki geleneksel yapıdan oluşmaktaydı. Bu yapıda bürokrasi, iş dünyası ve siyasi iktidar arasındaki çıkar ilişkilerine aracılık eden ve iktidara sadık olduğu oranda güç sahibi olan bir işleyişe sahipti. Dolayısıyla, Osmanlı Devleti’nden kalan bu Patrimonyal devlet geleneğinde bürokrasi, siyasete oldukça bağımlıydı. BDK’larla birlikte devletin ekonomiyi düzenleyici faaliyetleri, siyasetten bağımsız bürokratlar tarafından yürütülmeye başlamıştır. Bu nedenle BDK’lar ile siyasi otorite ve geleneksel bakanlık bürokrasisi arasında yetki ve sorumluluklara ilişkin bir çatışma mevcuttur. Bu çatışma, düzenleyici devlet modeline yeni geçen Türkiye için sürecin işlem maliyetlerini artırmaktadır. Türkiye için bir diğer işlem maliyetleri kaynağı, yargının, düzenleyici süreçteki rolüdür. Özellikle Anayasa Mahkemesi ve Danıştay gibi yüksek yargı kurumlarının, regülasyondan rekabete geçişte özelleştirme ve kamu hizmetlerinin regülasyonu gibi konularda almış olduğu karar ve iptaller, yatırımcılar açısından sorunlara neden 4 olabilmektedir. 1982 Anayasa’sı ve 1990’larda Anayasa Mahkemesi tarafından kamu hizmetleri ve özelleştirme konusunda alınan kararlar, BDK’lar ve siyasi iktidarlar tarafından benimsenen rekabetçi süreçle uyuşmamaktadır. Bu nedenle kurumların politika tercihleri arasındaki çatışma, bir işlem maliyetleri kaynağı haline gelmektedir. Türkiye için düzenleyici süreç, henüz oldukça yenidir. Kurumların uyumu ve rekabetin piyasalarda yerleşik hale gelmesi süreci tamamlanmamıştır. Kurumların kendi içindeki motivasyonları, genel bir uyum sağlanmasını engellemektedir. Ortak bir kamu yararı görüşü benimsenmiş değildir. BDK’lar genel olarak rekabetçi regülasyon uygulamalarından yana iken, yargı ve siyasi otorite bu konuda direnç göstermektedir. Özellikle yüksek yargının kamu yararı ve kamu hizmetleri tanımı, günümüz dünyasının teknolojik yenilikleri ve iktisat bilimindeki teorik gelişmelerle uyumlu olmadığı için, özelleştirme ve yabancı sermaye yatırımlarının gerçekleşmesi yasal olarak sürekli engellenmektedir. Diğer yandan, çok sık değişen siyasi iktidarlar ve bu iktidarların genellikle koalisyon hükümetlerinden oluşması, siyasi otorite kanadından uzun vadede istikrarlı bir düzenleyici politika uygulamayı zorlaştırmaktadır. Son dönem tek parti iktidarı bu anlamda bir fırsat olarak görünmesine rağmen, seçim dönemindeki açıklamalarla, iktidar döneminde gerçekleşen politikalar incelendiğinde, tek parti iktidarının da tutarlı davranmadığı görülmektedir. Son dönem siyasi yapı, özellikle BDK’ların siyasetten bağımsızlığı konusunda gereken hassasiyeti göstermekten uzak durmaktadır. Düzenleyici süreçte belirleyici olarak rol alan bu kurumların kendi içlerinde ve aralarındaki bu sorunlardan kaynaklanan yüksek işlem maliyetleri, Türkiye’de, firmalar açısından yatırım kararlarını olumsuz yönde etkilerken, çapraz sübvansiyonlar, BDK’ların bağımsızlığı gibi sorunlar da devam etmektedir. Bu kapsam ve amaç bağlamında, tez altı bölümden oluşmaktadır. Birinci bölüm, Türkiye için çok yeni bir model olan regülasyon kavramının açıklanması ile başlamaktadır. Regülasyon iktisadı gelişmekte olan bir alt iktisat disiplini olduğu için, regülasyonun tanımıyla ilgili tek ve genel bir kabul bulunmamaktadır. Bu nedenle çalışma, regülasyonu, farklı bakış açılarıyla ne anlam ifade ettiğinden hareket ederek, ortak bir noktada tanımlamaya çalışmaktadır. Tanımdan sonra, devletin ekonomiye müdahalesi bağlamında müdahaleci devlet anlayışından, belirli düzenleyici ve 5 denetleyici sınırlar çizilerek, rekabetin piyasa koşullarına bırakıldığı düzenleyici devlet modeline geçiş hakkında tarihsel bir perspektif verilmektedir. Birinci Bölüm’ün diğer konusu, regülasyonun gerekçeleri ve regülasyon teorileridir. Teorik olarak regülasyonun doğasını anlamamıza yardımcı olacak bu başlık altında, regülasyonun, iktisadi olarak nedenleri ve uygulamada regülasyon politikalarının aksaklıklarını dikkate alarak, farklı iktisat okulları tarafından ortaya atılan regülasyon teorileri tartışılmaktadır. İkinci Bölüm’ün ilk kısmında regülasyonun fayda ve maliyetleri karşılaştırılarak etkinliği analiz edilmektedir. Bu bağlamda bir regülasyonun hangi amaçla uygulanması gerektiği, değişen koşullara göre gerekli olup olmadığı ve nihayetinde, iktisadi etkinlik, verimlilik, büyüme, teknoloji kullanımı, rekabet seviyesi üzerine etkileri analiz edilmektedir. Bölümün son kısmında, regülasyon türleri analiz edilmektedir. Burada regülasyon türlerinin nasıl sınıflandırıldığı ve hangi regülasyon türünün içerik olarak neyi kapsadığı açıklanmaktadır. Üçüncü Bölüm’de, regülasyonun temel varlık sebebi olarak ifade edilen doğal tekel piyasa özelliklerine sahip ağ endüstrilerinin yapısı ve bu endüstriler üzerindeki regülasyon politikalarının içeriği, spesifik olarak hangi regülasyon türlerinin uygulandığı, bu regülasyonların etkinliği ve rekabete geçiş süreci analiz edilmektedir. Bu bağlamda öncelikle ağ endüstrilerinin tanımı, özellikleri ve niçin bir kamu hizmeti olarak değerlendirildikleri, iktisadi, siyasi ve hukuki açıdan ele alınmaktadır. Sonra ağ endüstrilerinde yaygın olarak kullanılan iktisadi regülasyon türlerinin nasıl uygulandığı ve ne anlam ifade ettiği açıklanmaktadır. Dördüncü Bölüm’de, regülasyondan rekabete geçiş süreci tartışılmaktadır. Bu geçiş döneminde, deregülasyon, rekabet ve özelleştirmenin düzenleyici süreçteki yeri ve önemi, regülasyonla ilişkisi ve ayrıldığı yerler analiz edilmektedir. Böylece hangi yöntemin, hangi koşullarda niçin tercih edilmesi gerektiği anlaşılır hale gelmektedir. Beşinci Bölümde, regülasyonun arz kısmını analiz edilmekte ve yeni kurumsal iktisat perspektifinden oyun teorik bir denemeyle modellendirilmektedir. Bu bağlamda bir regülasyon politikasının belirlenmesi ve uygulanması noktasında sorumlu kurumlar olan, siyasi otorite, BDK’lar ve yargı ayrı olarak incelenmektedir. Bu kurumların düzenleyici süreçte aldıkları roller, düzenleyici taahhüdün belirleyicisi olan işlem 6 maliyetleri kapsamında analiz edilerek, ortaya çıkması muhtemel sorunlara ışık tutulmaktadır. Bu nedenle önce, düzenleyici süreçte kurumsal yapının rolü, düzenleyici taahhüt sorunu ve işlem maliyeleri arasındaki ilişki analiz edilmektedir. Bu analiz kapsamında, her bir kurumun düzenleyici süreçte aldığı yetki ve sorumluluk, ayrı başlıklar altında gösterilmektedir. Bölüm, yeni kurumsalcı iktisat perspektifinden oyun teorik bir regülasyon modeli ile son bulmaktadır. Tezin altıncı ve son bölümünde, Türkiye’de düzenleyici sürecin analizi yapılmaktadır. Öncelikle siyasetin bu süreçteki rolü, Türkiye’deki seçim sistemi, koalisyon hükümetleri geleneği ve son dönem tek parti dönemi bağlamında tartışılarak, siyasetin, kurumsal olarak düzenleyici süreç açısından ne anlam ifade ettiği gösterilmektedir. Bölümün sonraki kısmında, regülasyon politikalarının yürütülmesi ve BDK’lardan sonra, belirlenmesinde de kısmen sorumlu olmaya başlayan yeni bürokratik yapı incelenmektedir. Yürütme başlığı altında, Türkiye’deki geleneksel bürokratik yapı ve BDK’lara geçişle birlikte oluşan yeni yapı tartışıldıktan sonra, BDK’larla, siyasi otorite, geleneksel bürokrasi ve iş dünyası arasındaki sorunlar analiz edilmektedir. Bölümde son olarak, yargının düzenleyici süreçteki rolü tartışılmaktadır. Bu bağlamda ilk olarak hukuki kurumsal yapıyı oluşturan, Anayasa, Anayasa Mahkemesi, Danıştay ve Uluslararası Tahkim düzenleyici süreçte oynadığı roller analiz edilmektedir. Yargıya ilişkin yapısal durumu açıkladıktan sonra, siyasi otoritenin belirlediği düzenleyici politikalara, yargı kanadından gelen tepkiler, kamu yararı, özelleştirme, tahkim ve düzenleyici taahhüt gibi anahtar unsurlar kapsamında analiz edilmektedir. Bölüm, Türkiye’de geçiş dönemindeki düzenleyici süreç için bir yol haritası önerisiyle tamamlanmaktadır. 7 BİRİNCİ BÖLÜM İKTİSADİ REGÜLASYON TEORİLERİ Türkiye’de düzenleyici sürecin ekonomik analizini yapabilmek için, regülasyonun, teorik arka planını iyi analiz etmek gerekir. Bunun için regülasyon teorilerinin ve bu teorilerin gelişim süreçleriyle birlikte fikri arkaplanlarının, öncelikle analiz edilmesi gerekir. Bu bölüm, regülasyonu teorik olarak açıklayabilmek için önce bir tanım yapmakta, ardından regülasyonun nedenlerini ve bu nedenler paralelinde gelişen, farklı iktisat okullarına ait regülasyon teorilerini incelemektedir. Regülasyon politikası belirleme ve uygulama sürecine ilişkin birden fazla teorik görüş bulunmaktadır. Bu teoriler, ileri sürdükleri görüşleri, ampirik kanıtlar ve anekdotal örneklerle desteklemektedirler. Literatürde bu görüşlerin tamamı, kısmen de olsa kabu l görmektedir. Her bir teori, regülasyona farklı bir açıdan bakmasına rağmen, henüz, genel bir regülasyon teorisine ulaşılmış değildir. Bunun nedeni, regülasyon iktisadının, hala gelişmekte olan bir iktisat disiplini olmasıdır. Devletin ekonomiye müdahale şekli ve piyasanın bu müdahaleye verdiği tepki değiştikçe, yeni regülasyon teorileri de ortaya çıkmaya devam etmektedir. Regülasyonun ne olduğunu anlamamızı sağlayan regülasyon teorileri hakkındaki analiz, ayrıca literatürde tam olarak sınıflandırılmayan regülasyon teorilerini de, tarihsel gelişim sürecini dikkate alarak sınıflandırmaktadır. Bu anlamda tezin bir önemli katkısı, farklı iktisat okullarının farklı bakış açılarından, regülasyon ekonomisine getirilen katkıları sistematik olarak sınıflandırmasıdır. Böylece bu sınıflama, dağınık ve karmaşık görünen literatürün kolayca anlaşılmasına katkı sağlayacaktır. 1. REGÜLASYON KAVRAMI Regülasyon, dinamik bir süreçtir ve bir bütün olarak devletin kurumsal organizasyonuyla gerçekleştirilir. Dolayısıyla devletin insan hayatını etkileyen tüm faaliyetleri, genel anlamıyla regülasyon olarak düşünülebilir. Bu nedenle devlet regülasyonu, karmaşık göründüğü gibi insan hayatının her anında ve her yerinde bulunmaktadır. Zira bir toplum içinde yaşayan fertlerin hayatında, devlet tarafından etkilenmeyen bir taraf yoktur. Ne yediğimiz, nasıl oy kullanacağımız, ne 8 konuştuğumuz, bir şekilde devlet regülasyonuyla şekillendirilmektedir (Tomain ve Shapiro, 1997: 377-378). Dar anlamda regülasyon, düzenleme anlamında kullanılmaktadır. Ancak sadece düzenleme kavramı, iktisadi regülasyon ile anlatılmak istenenin kapsamını daraltmaktadır. Bir sosyal bilimci açısından regülasyon, bir toplum tarafından değer atfedilen faaliyetlerin, ki bu faaliyetler genellikle kamu hizmetleri olarak düşünülür, ilgili düzenleyici faaliyetten sorumlu bir kamu kurumu tarafından, dışarıdan ve sürekli olarak kontrol edilmesidir (Ogus, 1994: 1). Ancak farklı olarak regülasyon, bazen politik bir faaliyet, bazen endüstriyel organizasyonun kamu ekonomisi yüzü, bazen yasal araçlar kullanarak sosyo-ekonomik politika amaçlarını gerçekleştirme olarak ele alınmaktadır (Braeutigam, 1989: 1299; Laffont, 1994: 507; Hertog, 2000: 223). Bu bağlamda iktisatçıların, regülasyon kavramıyla, bir endüstri faaliyetlerine dışsal olarak yapılan kontrollerin tümünü anladığını söylemek yanlış olmayacaktır. Zira regülasyona ilişkin çalışmalarda regülasyon, regüle edilmiş endüstriyi rekabete yakınlaştıran ve rekabetten koruyan dışsal bir araç olarak ele almıştır (Posner, 1971: 22). Bu tezin kapsamı açısından regülasyonu, hukuki olarak da ele almak gerekir. Zira regülasyon kavramını, özellikle regülasyon ekonomisi literatüründeki son gelişmeler paralelinde hukuk- iktisat perspektifinden ele almak, regülasyonun geleceğini de görmek anlamına gelecektir. Bu bağlamda hukukçular için regülasyon, devlet ve devlet adına yarı özerk bağımsız kurumlar tarafından, piyasalara, yasal araçlar kullanılarak uygulanan hukuk kuralları anlamına gelir. Yasal araçlardan, bireyler ve organizasyonların, regülatör tarafından uyulması gerekli görülen davranışlara uymaları için kullanılan cezai müeyyideler anlaşılmalıdır. Bu anlamda cezai müeyyideler, bir düzenleme aracıdır ve regülasyonun tamamlayıcı bir unsurunu oluşturmaktadır. Örneğin firmalar sadece belirli fiyatları uygulamaya, belli malları arz etmeye, belirli piyasada faaliyet göstermeye, üretim sürecinde belirli teknikleri kullanmaya ve minimal bir ücret düzeyinde ödeme yapmaya zorlanabilir. Pek çok hukuki yaptırım, parasal cezaları, vergileri ve işe son vermeleri içerebilir (Hertog, 2000: 223). Dolayısıyla hukuki anlamda regülasyon, standart belirleme ve bu standartların uygulanması için belli araçların kullanımını zorunlu kılmaktır. 9 Anlaşılacağı gibi dar anlamda düzenleme kavramı, regülasyonla anlatılmak istenenin kapsamını daraltacaktır. Bundan dolayı bu çalışmada regülasyon kavramı, geniş anlamda, -örneğin düzenleyici kurumları regülasyon otoritesi olarak ele alırsak- regülasyon otoritelerinin, ilgili piyasaları düzenleme, denetleme, gerektiğinde yaptırım uygulama ve rekabete açmak için gerekli şartları belirleme gibi uygulamaları olarak ele alınacaktır. Dolayısıyla regülasyon dendiğinde, sadece iktisat değil, hukuk, siyaset gibi temel disiplinler ile hukuk- iktisat ve politik iktisat perspektifleri de önemli olacaktır. Diğer yandan, daha önce ifade edildiği gibi iktisadi regülasyon dendiğinde, devletin iktisadi hayatı düzenleyici faaliyetleri akla geldiğinden, daha kapsayıcı olarak çağdaş ekonomilerdeki devlet müdahalesini de regülasyon olarak alabiliriz. Zira bilindiği gibi iktisat teorisi, devletin ekonomiye müdahalesini genel olarak, doğal tekel, dışsallık, kamusal mal üretimi ve bilgi asimetrisi gibi piyasa başarısızlıkları durumunda kabul etmektedir. Diğer yandan, regülasyona ilişkin araştırmalardan bir kısmının, piyasa başarısızlıkları ve devletin, bunları düzeltmek için kullanabileceği düzeltici faaliyetler ile ilgili olduğu kabul edildiğine göre, regülasyonu, devletin ekonomiye müdahale şekli olarak almak da yanlış olmayacaktır. Bu yaklaşıma göre devlet, piyasa başarısızlıklarını regülasyon ile düzeltmeye çalışacak ve gerektiğinde, sosyal faydayı artırmak için bireysel faaliyeti düzenleyecektir (Noll, 1989: 1255; Francis, 1993: 2). Regülasyona ilişkin bu kavramsal açıklamadan sonra, regülasyonun çıkış noktasına, gelişimine ve teoride getirilen farklı perspektiflere değinebiliriz. Sadece regülasyon kavramı üzerine çok farklı görüş olması, özellikle son 30 yılda iktisat teorisi literatüründe, regülasyon ekonomisinin ne olduğuna ilişkin çok geniş çaplı ve karmaşık bir literatür1 oluşmasına neden olmuştur. Daha açık olmak gerekirse, bu gelişmeler, belirli bir piyasada yeterli rekabet düzeyine ulaşılmadığında, yasal müdahalenin gerekliliğini ortaya çıkarmıştır. Ancak bu müdahale sadece, yeterli düzeyde rekabeti sağlayacak olan rekabet hukukunu ve doğal tekeller için kullanılan fiyat ve nitelik kontrollerini içermez. Regülasyon ekonomisinde, piyasalardaki liberalleşme ve kamu mülkiyetindeki firmaların özelleştirilmesi süreci ile baş gösteren gelişmeler, günümüzde regülasyonu, sadece doğal tekellerle ilgili bir alan olmaktan çok, siyaset, bürokrasi, 1 Karmaşık bir literatür oluşmasının nedeni, regülasyon ekonomisinin henüz gelişen bir iktisat disiplini olmasından kaynaklanmaktadır. Bu nedenle regülasyon tanımı üzerinde bile fikir birliği sağlanamamıştır. 10 hukuk ve piyasa ekseninde, ampirik ve teorik araştırmalara konu olmaya yönlendirmiştir. Bu bağlamda regülasyon hakkındaki karmaşıklığı netleştirmek için bir ayırım yapabiliriz. Bunca ortak noktaya rağmen regülasyon; hukuk, siyaset ve iktisat bilimleri açısından farklılıklar içermektedir. En azından bu bilim dallarının regülasyon üzerindeki çalışma alanları farklılaşmaktadır. Bu bağlamda idare hukukunun regülasyona ilişkin çalışmaları, prosedür ve formaliteye ilişkin olurken, iktisatçıların çalışma sahası, bir regülasyonu belirleyen yasal kısıtları, süreç üzerindeki baskıları ve siyasi argümanları anlamamıza yardımcı olacak düzenleyici politika yapma sürecini kapsamaktadır. Gerçekten regülasyonun kalbi, regülasyon, siyaset ve hukuk arasındaki karşılıklı ilişkiyi değerlendirmek ve düzenleyici sürecin yapısının, belirleyici özelliklerini açık bir şekilde anlamayı sağlamaktır (Tomain ve Shapiro, 1997: 385). Regülasyonun iktisadi yönü, düzenleyici politikaların oluşmasında rol oynayan siyaset, hukuk ve bürokrasi ilişkilerinin, iktisadi faaliyeti nasıl yönlendirdiğini sorgulamaktır. Bu ilişkiler ağı sonucu ortaya çıkan düzenleyici politika, düzenleyici sürecin işlem maliyetlerini azaltıyorsa, regülasyonlar, iktisadi faaliyeti olumlu etkileyecektir. Bu nedenle bir iktisatçı için regülasyonun anlamı, iktisadi faaliyetlere yön veren devletin kurumsal yapısının, iktisadi etkinliği etkileyici rolünü analiz etmektir. Günümüzde devlet, ekonomiyi düzenleyici faaliyetleri merkezden planlayan ve yürüten rolünü bırakarak, demokratik süreçler içerisinde, yine devleti oluşturan, ama bağımsızlığı da bulunan farklı kurumlara devrederek, ekonomiyi yönlendirmektedir. Bu devlet yapısına düzenleyici devlet denmektedir. Bu nedenle bu çalışma da, Türkiye bağlamında regülasyon sürecinin iktisadi faaliyet üzerindeki etkilerini incelemeyi amaçlamaktadır. 2. PLANLAMADAN REGÜLASYONA: TARİHSEL BİR PERSPEKTİF Planlamacı (müdahaleci-dirigiste) devlet dönemlerinde iktisadi ilişkiler, merkeziyetçi anlayışla, siyasi iktidar tarafından planlanmaktaydı. Siyasi otorite, iktisadi faaliyetin yönünü tek başına tayin edebilmekteydi. İktisadi anlamda planlamanın fikri temeli, piyasa başarısızlıklarına dayanmaktaydı. Bu görüşe göre pek çok piyasada var olan aksaklıklardan dolayı piyasa ekonomisi, uygulamada asla ütopik tam rekabetçi 11 durumları sağlayamaz. Bu nedenle iktisadi faaliyetin planlanması, iktisadi etkinlik için gerekli görülmüştür. Bu sistemde siyasi otorite, planlama için çok geniş çaplı ve detaylı hesaplamalar yapmaktadır. Planlayıcılar, hesaplamalar yoluyla, girdi ve çıktı miktarlarının üretimini, piyasaları rekabete açmadan etkin bir biçimde belirleyebilmektedir. Dolayısıyla bu görüşe göre planlı bir ekonominin, piyasaları rekabete açmaksızın, gerçek hayatta tam rekabetçi sonuçları üretebileceği kabul edilmiştir (Lal, 1997: 213). Planlamanın bu tür etkin sonuçlar üretebilmesi ancak, gerekli kaynaklar, teknoloji, çok sayıda farklı üretim koşulları ve süreçleri ile tüketici memnuniyeti hakkındaki bilgilerin merkezi planlama otoritesi tarafından tam olarak elde edilebildiği bir dünyada mümkün olabilir. Bununla birlikte gerçek dünyada bu mümkün değildir. Zira planlı ekonominin ciddi aksaklıkları bulunmaktadır. İlk olarak iktisadi faaliyeti planlama ve hesaplamanın, kesin sonuçlara ulaşması oldukça zordur. Zira planlayıcılar, üretim maliyetlerinin ve fiyatların gelecekte ne olacağını tam olarak bilemezler. Bu durumda hesaplama, üretim maliyetleri ve fiyatlar hakkında yaklaşık tahminleri içerdiğinden, hatalı sonuçlar verebilmektedir (Mises, 1996: 224). Diğer yandan, uygulamada tek başına bir otoritenin, çok karmaşık bir yapıya sahip tüm iktisadi faaliyeti bir merkezden doğru ve tam bir şekilde planlaması ve bu planı kusursuz bir şekilde yürütmesi mümkün değildir. Nitekim uygulamada da planlı ekonomi, başarısız olarak yerini, düzenleyici devlete bırakmıştır. Bu yeni yapıda devletin rolü, iktisadi faaliyeti planlamak değil, düzenlemek ve işleyişini, yasalar bağlamında piyasa koşullarına bırakmaktır. Bu bağlamda bir diğer farklılık, güçlerin ayrılığı ilkesidir. Buna göre düzenleyici süreç, yasama, yürütme ve yargı tarafından fiilen yetki alınarak, merkeziyetçilikten farklılaşmaktadır. Her bir kurum (yasama, yürütme ve yargı), düzenleyici süreçte belirleyici role sahiptir2. Siyasi planlayıcıların mutlak otoritesi yerini, yetki devrine bırakmıştır. Düzenleyici devlete geçiş, farklı yöntemlerle gerçekleşmiş, farklı bir süreç izlemiştir. Amerika’da kamu hizmetleri, son yüzyıl içinde ağırlık olarak özel mülkiyet 2 Güçlerin ayrılığı ilkesi bağlamında her biri farklı yetki sahibi kurumların, düzenleyici süreçteki rolleri, ayrıntılı bir şekilde Beşinci Bölüm’de incelenmiştir. 12 altında ve BDK’lar3 tarafından regüle edilirken, Batı Avrupa ülkelerinde, devlet mülkiyeti altında ve ilgili bakanlıklar tarafından regüle edilmiştir. Ancak düzenleyici devlete geçiş olarak nitelendirebileceğimiz bu ilk dönemde, her iki uygulamada da fiyat ve giriş regülasyonları katı bir şekilde uygulanmaktaydı (Cave ve Stern, 1998). 1970’lerle birlikte özellikle iktisadi regülasyon uygulamalarının etkinsizliğinin yaygın bir şekilde kabul görmesiyle, regülasyon politikaları azalmaya başlamıştır. Bu bağlamda özellikle ABD’de 1970’lerin ortalarından 1980’lerin ortalarına kadar fiyat kontrolleri ve giriş engelleri gibi iktisadi regülasyonlar eleştirilmiş ve azalmıştır. Devam eden süreçte düzenleyici devletin rolü, katı iktisadi regülasyonlar yerine, deregülasyona ve ağırlıklı olarak sosyal regülasyonlara yönelmiştir. Bu süreçte iktisadi regülasyonların yerine, çevre, sağlık ve güvenlik regülasyonlarında gelişmeler sağlanmıştır (Noll, 1999: 1). Günümüz dünyasında gelişmiş ülkelerin (GÜ’lerin) neredeyse tamamı, gelişmekte olan ülkelerin (GOÜ’lerin) de büyük bir kısmı, düzenleyici süreçte çok katılımlı, yasama, yürütme ve yargının özel olarak görev aldığı, düzenleyici sürecin kurallarının ağırlıklı olarak, piyasa koşullarına göre anayasal güvence ile belirlendiği bir uygulamayı tercih etmektedir. Düzenleyici sürecin en önemli unsuru, güvenilirlik (credibility) ve taahhüttür (commitment) (Levy ve Spiller, 1996; Newbery, 2001). Bu nedenle düzenleyici yetki, farklı güçler tarafından paylaşılmaktadır. 3. REGÜLASYONUN NEDENLERİ VE REGÜLASYON TEORİLERİ Bu çalışmanın konusu olan düzenleyici süreç; regülasyonun nedenleri, regülasyon türleri, regüle edilen endüstrinin iktisadi nitelikleri, bu endüstrileri regüle ederken kullanılan araçların özellikleri, düzenleyici sürecin yapısı, düzenleyici süreçte yer alan yasal ve politik kurumların iç yapıları gibi pek çok farklı değişkene bağlıdır. Bu nedenle çalışma boyunca bu değişkenlerin analizi, ilgili bölümlerde sırayla yapılmaktadır. Öncelikle regülasyonun nedenlerini inceleyerek analizimize devam ediyoruz. Literatürde regülasyon teorileri, regülasyonun nedenlerini açıklayan iki farklı yaklaşımdan hareketle ortaya çıkmıştır. Bu farklı regülasyon teorileri, iki ana kategoride normatif ve pozitif teoriler olarak sınıflandırılmaktadır (Newbery, 2001: 136; Hertog, 3 Genellikle bağımsız düzenleyici kurumlar, bu kurumları ve regülasyonları yöneten bir kurul tarafından yönetilmektedir. Tezde kurum ve kurul ifadeleri bağımsız düzenleyici kurum anlamında kullanılmaktadır. 13 2000: 224). Bu iki yaklaşım, regülasyonu kendi içinde derinlemesine analiz etmektedir. Bu araştırmalar, asimetrik bilgi ve taraflar arasındaki uyuşmazlıklar gibi sorunların, düzenleyici politikanın oluşum sürecini nasıl etkilediğini, regüle edilen tarafların performansı ve davranışı üzerinde nasıl etkileri olduğunu analiz etmemize yardımcı olan zengin bir literatür oluşmasına neden olmuştur (Joskow, 2005: 188). Regülasyonun iktisadi gerekçelerini göstermeye çalışan bu çalışmalar, aynı zamanda iktisadi regülasyon teorilerinin oluşmasına yol açmıştır. Bu bağlamda normatif ve pozitif teoriler, sırasıyla regülasyonun kamu yararı teorisi ve özel çıkar teorisi olarak iki farklı gruba da ayrılabilmektedir. Bu durumda, iktisadi regülasyonun nedenlerini farklı bakış açılarından göstermeyi de ifade eden regülasyon teorilerini sırasıyla ele alabiliriz. 3.1. Regülasyonun Normatif Teorisi Regülasyon üzerine normatif yaklaşım adına yapılan araştırmalar, regülasyonun, ne zaman uygulanması gerektiği ve hangi regülasyon türünün ne kadar etkin olduğu üzerine odaklanmaktadır. Başka bir ifadeyle regülasyonun normatif teorisinin iki unsuru bulunmaktadır. Bu iki unsur birlikte, aynı zamanda regülasyonun kamu yararı teorisinin temelini oluşturmaktadır. Birinci unsur, tamamen piyasa başarısızlıkları ile ilgilenmektedir. Buna göre doğal tekel, dışsallıklar, kamusal mallar ve eksik bilgi gibi piyasa başarısızlıklarından dolayı bazı endüstriler, sosyal refah fonksiyonunun altında bir noktada olacaklardır. Dolayısıyla piyasa başarısızlıkları, bu endüstrilere devlet müdahalesinin normatif mantığını ve teorinin ilk unsuru olan regülasyonun ne zaman uygulanması gerektiği sorusunun cevabını vermektedir (Viscusi vd., 1996). Bu yaklaşımın ikinci kısmı, piyasa başarısızlıklarını düzeltecek olan optimal politikaları geliştirmeyi araştırır. Buna göre teorinin ikinci unsuru olan etkin regülasyon türünün ne olması gerektiğini gösterir. Doğal tekellerin fiyatlandırılması, dışsallıkların içselleştirilmesi4 ve bilgi asimetrisinin, tüketiciler açısından olumsuz sonuçlarının giderilmesi için optimal düzenleyici politikaların neler olabileceğini gösteren çalışmaları bu gruba dahil edebiliriz. Bu bağlamda bir doğal tekelin fiyat yapısını düzenleyen regülatör, firmanın 4 Dışsallıklardan kaynaklanan sorunların ortadan kaldırılması için uygulanan yöntemler neticesinde, bu sorunların ortadan kalkmasına, dışsallıkların içselleştirilmesi denir. 14 sahip olduğu bilgiye tam olarak sahip olursa etkin bir fiyat regülasyonu gereçleşebilir. Aynı şekilde işlem maliyetlerinin düşük olduğu ve mülkiyet haklarının yasal olarak iyi tanımlandığı dışsallıklarda, taraflar arasındaki anlaşmalar etkin bir düzenleyici süreci getirebilir. Ancak yine de tüm bu çalışmalar, iyi bir regülasyonunun bile kusursuz olmadığını göstermektedir (Joskow ve Rose, 1989: 1452). Diğer yandan, regülasyonun normatif teorisi, farklı düzenleyici araçların fayda maliyet analizini de yapmaktadır. Buna göre; · Regülasyonu tasarlama ve uygulama maliyetleri, · Regülasyonu devam ettirmenin maliyetleri, · Endüstrinin bu kurallara uyum maliyetleri5, · Yukarıdaki maliyet unsurlarındaki yıkıcı değişimlerden kaynaklanan sosyal refah maliyetleri, normatif teorinin araştırma kapsamına girmektedir (Hertog, 2000: 224-225). Serbest piyasa sistemi içinde kendi çıkarlarının peşinden koşan bireyler ve gruplar, genellikle fiyat, tercih ve stratejik davranış konusunda serbest hareket ederken, sadece bir takım belli başlı düzenlemelere tabi olmaktadırlar. Burada regülasyon, özel hukuk yoluyla yasal düzen sağlamakta ve anlaşılacağı gibi ekonomi üzerinde güçlü bir etki yapamamaktadır. Ancak serbest piyasa sisteminin, devlet müdahalesi olmaksızın karşılayamadığı bir takım piyasa faaliyetlerinde devlet, ekonomiye müdahale etmektedir. Bu durumda regülasyon kamu hukuku kapsamına girer ve devletin ağırlığı artar. Amaç, kamu yararı gerekçesiyle, kamu yararına olan faaliyetleri sağlamada başarısız olan piyasa sistemi aksaklıklarını düzeltmektir. Regülasyonun, piyasa başarısızlıklarını düzeltmek için uygulandığı görüşü üzerine geliştirilen kamu yararı teorisi, aynı zamanda regülasyonun normatif teorisi olarak da adlandırılmaktadır (Peltzman, 1989: 4; Baron, 1995: 10). Piyasa aksaklıklarının söz konusu olduğu durumlarda kıt kaynakların etkin dağılımı piyasa mekanizması yoluyla sağlanamadığında, piyasalara kamu yararı perspektifinden, regülasyon yoluyla müdahale anlamlı olmaktadır. Zira bu durumda piyasa mekanizması yerine regülasyon, 5 Regüle edilen endüstriler, regülasyonlar değiştikçe, yeni regülasyonların gereklerini yerine getirirken, yeni bir takım araç gereç almak zorunda kalırlar. Literatürde bu maliyetler, regülasyona uyum maliyetleri olarak ele alınır. Özellikle regülasyonların çok sık değiştiği durumlarda bu maliyetler çok yükselir. 15 piyasa faaliyetini taklit ederek, kolaylaştırarak ve devam ettirerek kaynakların etkin dağılımını gerçekleştirebilir. Tablo 1.1. Regülasyonun Gerekçeleri Gerekçe Regülasyonun Ana Hedefleri Uygulama Alanı Tekeller ve/veya doğal tekeller Fiyat artışını ve üretimde azalmayı engellemek, Ölçek ekonomilerinin faydalarından yararlanmak, Doğal tekeli tanımlamak Kamu hizmetleri Dışsallıklar Tarafların neden oldukları dışsal maliyetlere, üçüncü tarafların değil, kendilerinin katlanmasını sağlamak Çevre kirliliği; su, hava, toprak Asimetrik bilgi Tüketicilerin, piyasa ilişkileri hakkında bilgi sahibi olmasını sağlamak Kimyasallar, Gıda içerikleri, malın fiyatı ve kalitesi Kamusal mallar Fayda ve maliyetleri paylaşmak, bedavacılık sorununu önlemek Eğitimin devlet okullarında verilmesi, güvenlik Kamusal ve evrensel hizmetlerin sağlanması ve sürekliliği Evrensel hizmetlerin herkes tarafından sosyal olarak kabul edilebilir bir seviyede kullanılmasını sağlamak Ülkenin her bölgesine taşımacılık altyapısını götürmek Anti-rekabetçi davranış ve yıkıcı fiyatlama Rekabet ihlallerini engellemek Taşımacılıkta fiyatların, maliyet seviyesinde kalması Denk olmayan anlaşma gücü Piyasa, taraflar arasındaki anlaşmayı sağlamada başarısız olduğunda, zayıf tarafların çıkarlarını korumak İşyerinde sağlık ve güvenlik Dağıtımda adalet ve sosyal politika Refahı kamu yararına göre dağıtmak Mağdurları korumak Kıtlık ve tayınlama Kıt kaynakların kamu yararı bağlamında dağılımı Petrol kıtlığı Rasyonalizasyon ve koordinasyon Bir ağ endüstrisinde işlem maliyetleri yükseldiğinde üretimde etkinlik sağlamak Tarımda ve balıkçılıkta farklı üretim teknikleri kullanmak Paternalizm – alturizm Gelecek nesillerin çıkarlarını korumak Çevreyi korumak Kaynak: Baldwin ve Cave, 1999: 17. 16 Regülasyonun kamu yararı teorisinin, regülasyonu gerekçelendirirken kullandığı argümanları, ekonomik ve ekonomik olmayanlar olarak iki kısımda inceleyebiliriz (Ogus, 2001 ve 1994). Tablo 1.1’de görülüğü gibi regülasyon için ekonomik gerekçeler; doğal tekeller, kamusal mallar, dışsallıklar, asimetrik bilgi, sınırlı rasyonalite6, kıtlık, koordinasyon sorunları, yıkıcı fiyatlama7, istenmeyen piyasa durumları ve makroekonomik faktörlerdir. Ekonomik olmayan gerekçeler ise paylaşımda sosyal adalet, paternalizm ve alturizmdir. Bu çalışma, regülasyonu, iktisadi anlamda ele aldığı için, regülasyonun nedenleri arasından, en çok kullanılan iktisadi argümanlar üzerinde duracağız. 3.1.1. Doğal Tekeller İktisadi anlamda regülasyonun temel nedeni, bir piyasa başarısızlığı türü olan doğal tekel piyasaların varlığıdır (Braeutigam, 1989: 1291; Ekelund, 1998: xvi; Geddes, 2000: 1165). Neo-klasik teoriye göre bir doğal tekel, ölçek ekonomileri bulunan endüstrilerde ortaya çıkmaktadır. Bir endüstride üretim arttıkça, ortalama maliyetlerin azaldığını gösteren ölçek ekonomileri, öncelikle ilgili endüstriye birden fazla firmanın girişinin ekonomik olarak etkin olmadığı anlamına gelmektedir. Doğal tekel ile ilgili çalışmalarda, bu geleneksel görüşe göre ölçek ekonomilerinin varlığı, piyasada hem fiyat rekabetini hem de girişin serbest olmasını engellemektedir. Bu durumda doğal tekellere ilişkin ekonomik regülasyon yöntemleri, fiyat ve girişi düzenleyen regülasyonlar şeklinde kendini göstermektedir. Giriş regülasyonunda genellikle yasal olarak, endüstride maliyetleri minimize edebilecek olan tek bir firmanın faaliyetine izin verilir (Joskow ve Rose, 1989: 1453-1454). 6 Sınırlı rasyonalite, insanların, piyasa sürecindeki karmaşık sorunları önceden görmek veya çözmek konusunda sınırlı olması anlamına gelir. Pek çok durumda insanlar, fırsatçılık ve belirsizlik gibi unsurlardan dolayı, geleceğe ilişkin doğru öngörülerde bulunamazlar. Bu nedenle karşı karşıya kaldıkları sorunların çözümünde sınırlı rasyonalite engeline sahiptirler (Carlton ve Perloff, 2005). 7 Yıkıcı fiyatlama, bir firma, önce rakiplerini piyasadan dışlamak ve potansiyel girişleri engellemek için fiyatları düşürür, daha sonra, piyasada hala rakip firmalar var iken fiyatları yükseltirse ortaya çıkar. Bu fiyat stratejisinde firma, uzun dönemde kazanç sağlamak adına kısa dönemde zarar edecek şekilde rekabet için, fiyatlarını maliyetlerin altına düşürebilir. Ancak bazen firma, fiyatlarını, rakiplerini piyasanın dışında tutacak kadar uzun sure düşüremez ve rakip firmalar, rekabet gücünü sürdürürlerse, bu fiyatlama stratejisi firma için yıkıcı olabilir ve firma, piyasayı terk etmek zorunda kalabilir (Carlton ve Perloff, 2005: 334- 335). 17 Diğer yandan, ölçek ekonomileri niteliğine sahip endüstrilerin rekabete açılması, aşırı dalgalanan ve istikrarsız fiyatlara neden olacağından, büyük ölçüde etkinsizdir. Bu durumda da fiyat regülasyonları şeklindeki devlet müdahalesi gerekli görülmektedir. Doğal tekel endüstrilerde fiyat regülasyonun temel gerekçisi, tekelci yüksek fiyatlama uygulamasından tüketiciyi korumaktır. Zira tekel gücüne sahip bir firma, piyasa mekanizması içinde regüle edilmeden bırakıldığında, tüketiciyi istismar edebilecektir. Böylece kamu yararı perspektifinden, tekelci davranışı ve kartelleri engelleyen devlet regülasyonunun, etkin işleyen bir piyasa yapısı oluşturmak için tasarlandığı kabul edilir. Bu gerekçelerden dolayı neredeyse 20. yüzyılın tamamında, doğal tekel kabul edilen elektrik, doğal gaz, telekomünikasyon, hava yolları ulaştırması, karayolu taşımacılığı, kablolu televizyon, hastane hizmetleri ve su endüstrileri regüle edilmiştir. Bu yapıda doğal tekel endüstriler, dikey entegre8 olarak devlet mülkiyeti altında işletilmiştir. Fiyatlar, çok uzun bir süre getiri oranı regülasyonu9 ile düzenlenerek katı bir şekilde regüle edilmiştir (Joskow, 2005). 3.1.2. Dışsallıklar Kamu yararı bağlamında regülasyonu haklı çıkaran ikinci argüman, dışsallıklardır. Bir iktisadi birimin davranışı, bu davranış dışında kalanları olumlu ya da olumsuz etkiliyor ve bu etkinin fiyatı piyasada oluşmuyorsa, dışsallık söz konusudur (Şahin, 1999: 407). Pozitif (bahçeli bir ev) ve negatif (nehri kirleten fabrika) bir dışsallık durumunda rekabetçi bir piyasa, etkin bir fiyatlama sağlayamaz. Neoklasik teoriye göre piyasa mekanizması içinde, güzel bir evin çiçekli bahçesini balkonundan seyreden bir aile, bu bahçenin bakım maliyetlerine katlanmaz. Yaptığı üretim sonucu nehri kirleten fabrika, nehri arıtma maliyetlerine katlanmak istemeyecektir. Sorun şu ki, negatif dışsallıklara verilen klasik örnek olan kirlilik durumunda fabrika, kirliliğin topluma olan maliyetlerine bakmaksızın, üretimini çok fazla arttırabilecektir. Firma kar ederken toplum, neden olmadığı bir maliyete katlanacaktır. Dolayısıyla bir pozitif dışsallık 8 Adı geçen endüstriler, genellikle üretim, iletim ve dağıtım gibi üç farklı işlevi barındırmaktadır. Dikey entegrasyon (vertical integration), bu üç işlevin, tek bir firma yapısı altında faaliyeti anlamına gelir (Geddes, 2000: 1164). Dikey ayrışma (vertical separation) ise, bu tek firmanın ayrışarak, her bir işlevi farklı bir firmanın yerine getirmesi anlamına gelmektedir. 9 Getiri oranı ve diğer fiyat regülasyonu türleri, Üçüncü Bölüm’de incelenmektedir. 18 durumunda marjinal sosyal fayda marjinal bireysel faydadan, negatif dışsallık durumunda da marjinal sosyal maliyet, marjinal bireysel maliyetten farklılaşacaktır. Her iki durumda da piyasa dengesi, rekabetçi piyasa dengesi değildir. Bu bir piyasa başarısızlığıdır ve devlet regülasyonunun yokluğunda, piyasa mekanizması içinde sosyal açıdan etkin bir fiyatlama kendiliğinden oluşmayacaktır. Neoklasik teoriye göre nehir kirliliği durumunda devlet regülasyonu iki şekilde etkinlik sağlayabilir. İlk olarak devlet, çıktı miktarını, etkin bir kirlilik düzeyine kadar kısıtlayabilir. Başka bir ifadeyle, dışsallık üreten endüstriye girişi, emir-kontrol regülasyonu ile engelleyebilir (Meiners ve Yandle, 1998: 64). İkinci olarak kirlilik üreten firmaya, marjinal kirlilik maliyetine (genellikle marjinal sosyal maliyet ile marjinal bireysel maliyet arasındaki farktır) eşit bir vergi uygulanır (Burrows, 1979: 496). Bu vergiye, Pigou vergisi denir. Bu vergiyle devlet, firmanın, neden olduğu dışsallığı içselleştirmesine, kaynak dağılımında etkinliğe ve Pareto optimumun gerçekleştirilmesine neden olabilir (Carlton ve Perloff, 1994: 119). 3.1.3. Kamusal Mallar Piyasa mekanizmasının başarısız olduğu durumlardan birisi de kamusal mallardır. Kamusal malların esas olarak iki özelliği vardır. Tüketiminde rekabet söz konusu değildir ve o toplum içindeki hiç kimse, bir kamusal malın tüketiminden dışlanamaz10. Herkesin kendi çıkarı peşinde koştuğu bir yapı içinde, hiç kimse bu tür malların üretimi× için doğrudan bedel ödemek istemeyecektir. Başka bir ifadeyle bu tür mallar üzerinde herkes, ihtiyacını beyan etmeyerek, bedavacılık güdüsüyle hareket edecektir. Klasik olarak ulusal güvenlik, bireylerin rasyonel davrandığı piyasada, bedavacılık sorunundan dolayı üretilemez. Bedavacılık sorununu çözmek ve bu tür malları üretmek için devlet regülasyonu gereklidir (Sunstein, 1990: 49). 3.1.4. Asimetrik Bilgi Regülasyonun nedenlerinden birisi, asimetrik ve eksik bilgidir. Piyasalarda alıcı ve satıcıların, alış verişe konu olan mal ve hizmetler hakkındaki bilgileri, genellikle tam 10 Kamusal malların regülasyonu hakkında kapsamlı bir analiz için Drahos (2004)’e bakılabilir. 19 değildir. Tarafların, bir mal veya hizmet hakkında eşit bilgi sahibi olmamaları, piyasa dengesinin oluşmasını engelleyebilir. Bilginin taraflar arasında eşit dağılmamasının pek çok nedeni bulunmaktadır. Piyasada bilgi üretmek, elde etmek ve yaymak genellikle oldukça maliyetlidir. Bazı durumlarda ilave bilginin sağlanması sosyal olarak çok uzun süre optimal olmaz. Bilgiyi elde etmenin maliyetli olması, mallar hakkında etkin bir bilgi seviyesine sahip olmanın mümkün olmadığı anlamına gelir ve piyasa başarısızlığı olarak değerlendirilir. Başka bir ifadeyle, bu tür piyasa başarısızlıkları, genellikle bilgiye ulaşmanın doğasında bulunmaktadır. Zira bu anlamda bilgi, kamusal mallardan birisidir (Gruenspecht ve Lave, 1989: 1527 ve Drahos, 2004: 321). Bilgiyi üretmek ve yaymak, tarafların faydasına olmadığı sürece, piyasa oyuncuları tarafından piyasa sürecinde gerçekleştirilmez (Beales vd., 1981: 502-503). Örneğin kusurlu bir mal satan satıcı, bu malın kusurunu, mümkün olduğu kadar alıcıdan saklamak ister. Kusurlu malı satın almış birisi de, kamuoyuna bu malın kusuru hakkında tam bilgi sağlamaya her zaman istekli olmayabilir. İstekli olduğu durumlarda bile, tüm alıcıları bilgilendirecek bir yöntem bulması çok zor ve maliyetli olabilir. Alış verişe konu olan mallar hakkındaki bilginin, taraflar arasında tam olarak dağılmadığı durumlarda, gerekli bilginin taraflara sağlanması için devlet regülasyonu gerekli olur. Tüketiciler, genellikle mal ve hizmetlerin kalitesinin markaya göre nasıl değiştiğini tam olarak bilemezler. Piyasa oyuncularından bir tarafın (satıcı), bir işlem (malın kalitesi) hakkında diğer tarafın (alıcı) sahip olmadığı bir bilgiye sahip olması, asimetrik bilgidir. Asimetrik bilgi durumunda piyasa istikrarlı olmaz ve kaynaklar, simetrik bilgi durumundaki kadar etkin kullanılmaz (Carlton ve Perlof, 2005: 443). Bu durum satıcıların, çok düşük kalitede mal ve hizmet arz etmelerine, piyasaların etkin olmayan rekabet standartlarında faaliyetine neden olabilir. Böyle bir piyasaya devlet müdahalesi, iki türlü etkinlik kazanımı sağlayabilir. İlk olarak bilgi arzını arttırarak, piyasanın, arz ve talep ediciler arasında daha etkin bir mübadele yapmasına neden olur. Bu, piyasaya yönelik kararlardaki belirsizliği azaltabilir. İkinci olarak, özellikle limon piyasalarda11 11 Akerlof (1970), ikincil piyasada, alıcıların, kullanılmış arabalar hakkında sahipleri kadar bilgi sahibi olamayacaklarını, bu durumda gerçekleşen işlemde kötü arabaların yüksek fiyattan, iyi arabaların da düşük fiyattan satılabileceğini, bunun nedeninin de asimetrik bilgi olduğunu göstermiştir. Bu modelde kusurları bulunan kullanılmış araba piyasasına atfen, Amerika’daki yaygın kullanımından dolayı “limonlar-lemons” kavramı kullanılmaktadır. 20 asgari standartlar koyarak, kötü piyasa sonuçlarından tüketicileri koruyabilir (Noll, 1989: 1256). Asimetrik bilgiden kaynaklanan sorunların giderilmesi için devlet, tüm mal ve hizmetleri kendisi üretebilir. Ancak düzenleyici devlet modelinde devlet, genellikle mal ve hizmetlerin üretim ve satışını belli regülasyonlarla yönlendirerek, asimetrik bilgi sorununu çözmeye çalışır. Mal ve hizmetler hakkındaki bilgilerin bir şekilde yasalar yoluyla taraflara açıklanması sağlanırsa, piyasa ve fiyat sistemi tek başına etkinlik üretebilir. Tüketiciler, gerekli regülasyonların uygulanmasıyla, en az beş şekilde gerekli bilgi sahibi olurlar (Carlton ve Perloff, 2005: 446-450). 1. İlk olarak mal ve hizmetlerin garanti kapsamında olması, tüketicilere, malın kalitesi hakkında güvenilirlik ve taahhüt sağlayarak, asimetrik bilgi sorunu kaldırabilir. Zira garantili bir ürün, tüketicilere, kalite konusunda sinyal ve bilgi verecektir. Örneğin kullanılmış bir araba, bir bireyden alındığında garantisi hakkında tam bir bilgi almak zordur. Ancak daha güvenilir bir tüccar tarafından verilen garantiyle alındığında, bilgi asimetrisi sorunu çözülebilir. 2. İkinci olarak tüketiciyi koruma yasaları gereği üreticiler, arızalı malları geri alarak tamir etmeye zorlanarak, ürün hakkındaki asimetrik bilgi sorunu çözülebilir. 3. Üçüncü olarak bir üreticinin itibarı, ürettiği malın kalitesi ve güvenilirliği hakkında tüketiciye sinyaller verebilir. 4. Dördüncü olarak, asimetrik bilgiye konu olan mal ve hizmetler hakkında tarafsız uzmanların varlığı, piyasada ürünün gerçek değerinin tespitine yardımcı olacaktır. İkinci el bir arabanın özellikleri hakkında galerici ve oto tamircilerinden alınacak bilgi, araç hakkındaki bilgi asimetrisi olasılığını azaltır. 5. Son olarak, standartlar ve ruhsatlar da bilgi sağlayabilir. Standartlar, belirli bir malın kalitesini değerlendirme fırsatı verirken, bir işin yerine getirilmesi için alınan ruhsat, ilgili ürünün, standartların üzerinde belirli bir seviyeyi sağladığını ima eder. Şüphesiz bu uygulamalardan bir kısmı yine hukuksal düzenlemelerle yapılacak ve devletin, az da olsa bir müdahalesi söz konusu olacaktır. Ancak üretici olarak doğrudan devlet müdahalesine gerek olmadığı açıktır. 21 Bu bağlamda pratikte elektrik, doğal gaz, telekomünikasyon gibi kamu hizmetleri, doğal tekel olarak kabul edildiği için, hem kamu mülkiyeti altında hem de özel tekel olarak, giriş ve fiyat regülasyonuna tabi tutulmaktadır. Bankacılık, sigortacılık gibi endüstrilerde, asimetrik bilgi, ters seçim ve ahlaki çöküntü riskleri muhtemeldir. Bu nedenle bu endüstriler, asimetrik bilgi sorununun çözümü için regüle edilir. Eğitim ve sağlık, kamusal mal olarak düşünüldüğünden, devlet tarafından mutlaka regüle edilir. Çevreyi kirleten pek çok iktisadi faaliyet, dışsallık sorunundan dolayı, emir-kontrol regülasyonuna veya Pigou’cu vergiye tabidir. Sonuç olarak bu tür piyasa başarısızlıklarının ortaya çıktığı durumlarda devlet, piyasalara, kamu yararı gerekçesiyle, müdahale etmekte ve iktisadi faaliyeti regüle etmektedir. 3.2. Regülasyonun Pozitif Teorisi Regülasyonun pozitif teorisi, düzenleyici süreci belirleyen, düzenleyici kurumların performansını ve davranışını etkileyen iktisadi, politik, yasal ve bürokratik güçler üzerine odaklanmaktadır (Joskow ve Rose, 1989: 1452). Dolayısıyla regülasyonu, bu farklı güçler arasındaki ilişkinin sonucu olarak açıklamaya çalışır. Bu bağlamda normatif teori ile farklılaşır. Normatif teori, regülasyonun nedenleri ve ne yapılması gerektiği ile ilgilenirken, pozitif teori, bu tezin da asıl amacı olan, düzenleyici süreci analiz etmektedir. İki oyunculu bir regülasyon oyununu ele aldığımızda tarafların kamu yararı amacıyla hareket etmesi, normatif teorinin öngörüsüdür. Ancak düzenleyici oyunda farklı tarafların çıkarlarının kamu yararı etrafında şekillenmesi nadiren gerçekleşir. Diğer yandan, pozitif yaklaşım, tarafların bu basit oyunda bile farklı çıkarları olacağını ve oyun sonunda regülasyonun, birinin çıkarına gerçekleşmesinin, mutlaka diğerinin zararına olacağını ifade etmektedir. Sonuç olarak normatif teori, bu tür düzenleyici oyunların sonucuna ilişkin açıklamalarda, pozitif teoriye göre daha zayıf öngörülerde bulunabilir. Açıkça, normatif teori ile pozitif teori arasındaki farkın ne kadar büyük olacağı, düzenleyici sürecin doğasına bağımlıdır. İki oyunculu basit bir regülasyon oyununda sosyal refah, tüketici yararına karşılık gelmekte ve bir seçmen olarak tüketiciler, desteklerini, kendi çıkarları peşinden koşanlar lehine yapmaktadırlar. Oyun sonunda elde edilen sonuç, regülatörün, regüle edilen oyuncunun hakimiyetine girmemesi ve 22 seçmenlerin tatmin edilmesi ise pozitif teori, normatif teoriyle aynı öngörülerde bulunacaktır. Eğer oyunda birkaç farklı çıkar grubu bulunmaktaysa, öngörülen sonuç ile sosyal optimum arasında bir farklılık ortaya çıkacaktır (Newbery, 2001: 138). 3.2.1. Özel Çıkar Grupları Teorisi Regülasyonun kamu yararı teorisi, regülatörleri, yukarıda açıklanan piyasa başarısızlıkları müdahalelerinde, sosyal refahın iyi niyetli maksimize edicileri olarak görmektedir. Özellikle doğal tekellerin regülasyonu üzerine yapılan neredeyse tüm teorik çalışmalar, kamu yararı düşüncesi etrafında şekillenmiştir. Bu hipotezi ampirik olarak desteklemek ve kabul etmek, son derece zordur (Ogus, 1994: 3). Bu nedenle ağırlıklı olarak regülasyonun etkinsizliğini ve maliyetlerini ampirik olarak gösteren çalışmalarla yeni bir yaklaşım ortaya çıkmıştır. Bu yaklaşım, genelde kabul gören görüşün aksine12, Bernstein’in, 1955’te BDK’lar üzerine yazmış olduğu bir kitapla, düzenleyici sürecin, özel çıkar grupları tarafından manipüle edilebileceğini ifade etmesiyle başlamıştır (Peltzman, 1989: 5). Ancak ilk olarak Stigler (1971), bu manipülasyonu ampirik olarak gösterdiği için, teorinin kurucusu olarak kabul edilmektedir13×. Stigler’in çalışmasıyla, kamu yararı perspektifinden uygulanan regülasyonların sorunları görülünce, regülasyon eştirilmeye başlanmıştır. Bir eleştiri, regülasyonların, piyasaların aksak rekabet koşullarındakinden daha fazla etkinsizliğe neden olmasıdır. Bu, doğal tekel olmayan endüstrilerdeki ekonomik regülasyonların etkinsizliğinden kaynaklanmıştır. Zira uygulamada devlet, kamu yararı teorisinin öngördüğünün aksine, genellikle doğal tekel olmayan endüstrileri düzenlemekte ve dahası doğal tekelci endüstrilerde regülasyon, olması gerektiği gibi uygulanmamaktaydı (Kahn, 1998: 13). Bu durumda, Stelzer’in de ifade ettiği gibi kamu mülkiyetindeki tekeller, çoğunlukla yasal kısıtlamalardan (giriş regülasyonları) dolayı ve yasal olarak rekabetçilerden 12 Regülasyon ekonomisi literatüründe, çıkar grupları teorisinin, genellikle Stigler (1971) ile birlikte başladığı kabul edilmektedir. 13 Stigler’in iktisat literatürüne regülasyon iktisadı konusunda yaptığı katkının daha iyi anlaşılabilmesi için, Peltzman (1993)’e bakılabilir. 23 korunduğu için bir tekele dönüşmektedir (2001: 44). Bu tür uygulamalar, açıkça en azından kamu yararı perspektifinden regülasyonun doğasına aykırıdır. Şüphesiz gerekli olmadığı halde uygulanan bir regülasyonun, ekonomik olarak etkin olması beklenemez. Zira rekabetin mümkün olduğu bir endüstride regülasyon, hem fiyatları ve karları üretici lehine değiştirecek, hem de rekabetçi giriş tehdidinden üreticiyi koruyarak, tüketici için hizmet kalitesinde azalmaya neden olacaktır. Örneğin ABD’de regülasyon uygulanan ilk eyaletlerde yapılan bir çalışmada, fiyatlarda ortalama %25 ve karlarda da %40 gibi artışlar ortaya çıktığı gözlenmiştir (Geddes, 1992: 76). Oysa ki kamu yararı teorisi gereği regülasyon, doğal tekel olan Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler) göz önüne alındığında fiyatlarda ve karlarda azalmayı öngörmektedir. Bir diğer eleştiri, regülasyonun maliyetleri üzerine yapılmıştır. Kamu yararı perspektifinden regülasyonu savunan görüş, piyasaların aşırı şekilde kırılgan ve kendi başına bırakıldıklarında etkin olmayacak şekilde faaliyet göstereceklerini -dolayısıyla bu durumda regülasyonun daha etkin olacağını- ve regülasyonun neredeyse maliyetsiz olarak uygulanabilir olduğunu varsaymaktaydı (Posner, 1974: 336). Ancak varsayımların aksine regülasyonların, tasarlanmasının ve uygulanmasının oldukça maliyetli olması, regülasyon ekonomisini açıklamada kamu yararı yaklaşımının tek başına yeterli olmadığını göstermiştir. Öncelikle piyasa mekanizması içinde var olan asimetrik bilgi sorunu, regülatör (devlet) ve regüle edilen firma arasında daha fazla bulunmaktadır14. Bu da, regülasyonu daha başlangıçta tasarlanırken maliyetli hale getirmektedir. Regülasyonun bir ekonomi açısından en önemli maliyeti, uygulandıktan sonra ortaya çıkmaktadır. Stigler (1971), ABD’de 1960’larda hava yolu, denizcilik ve eğitim sektörlerinin, politik nüfuzlarını kullanarak (çıkarılan teşvik yasaları şeklindeki düzenlemelerle), devletten parasal destek aldıklarını-geliri regülasyon yoluyla kendilerine transfer ettiklerini; telekomünikasyon ve bankacılık sektörlerinde uygulanan giriş kontrolleri ile bu piyasalara girişin, endüstrilerdeki grupların istekleri 14 Regülasyonun asimetrik bilgiye ilişkin maliyetleri, genelde düşünüldüğü gibi her zaman regüle edilen tarafın, regülatöre göre daha fazla bilgi sahibi olmasından kaynaklanmaz. Bazı durumlarda düzenleyici kurum, bilgiden dolayı dezavantajlı değil, regüle ettiği taraflara göre daha fazla avantaja sahip olabilir (Shavell, 1984: 369). Bu bilgi, kamu yararından çok kendi çıkarı peşinde koşan regülatörün manipülasyonuna ve regülasyonun etkinsizliğine neden olabilmektedir. 24 doğrultusunda azaltıldığını; ithalat kotaları yoluyla petrol endüstrisi için bir yılda 5 milyon dolardan fazla zarara neden olunduğunu ve ekonomik regülasyonların, çıkar grupları tarafından manipüle edilerek, ekonomi açısından yüksek maliyetler ürettiğini göstermiştir15. Daha sonra Posner (1975), kamu yararı düşüncesiyle regüle edilen tekeller üzerine yaptığı çalışmada, tekelin sosyal maliyetlerinin düşünüldüğünden daha yüksek olduğunu göstermeyi başarmıştır. Buna göre; 1- Daha önceki çalışmalarda, tekelin sosyal maliyetlerinin değerinden daha düşük seviyelerde hesaplandığı tespit edilmiştir. 2- Tekelin sosyal maliyetlerinin, çok büyük bir olasılıkla regüle edilmiş endüstrilerde, regüle edilmemiş endüstrilere göre -ki bu endüstriler daha büyük olmalarına rağmen- çok daha fazla olduğu bulunmuştur. Böylece politika yapıcıların ve yasa koyucuların, kamu yararı peşinden koştuğunu kabul eden kamu yararı teorisinin, gerçeklikten uzak ve maliyetli olması ile regülasyonun, genellikle toplumun belli bir kesiminin çıkarına olduğunun kabulü, alternatif bir regülasyon teorisinin gelişmesine neden olmuştur. Kamu yararı yaklaşımına karşı çıkan bu teori, kamu politikalarının oluşumunda çıkar gruplarının rolüne vurgu yaparak, siyaset yapma, yasa belirleme ve uygulama süreçlerinin, kendi faydalarına olacak şekilde özel çıkar grupları tarafından manipüle edilebileceğini analiz eden, regülasyonun özel çıkar teorisidir. Bu teori, iktisadi regülasyonun kaynaklarını, niçin genişlediğini ve devlet transferlerini açıklamak için tasarlanmıştır (Tollison, 2001: 468). Teoriye göre bir kural olarak regülasyon, bir endüstri tarafından istenilebilir ve bizzat endüstri güçlerince zorla yaptırılabilir. Bu durumda regülasyon, endüstri için çıkarılmakta ve aslında sadece endüstrinin yararı için tasarlanmakta ve uygulanmaktadır16 (Stigler, 1971: 3; Posner, 1971: 22). Bu bağlamda Posner (1971), regülasyonu, bir grubun yararına olacak şekilde, başka bir grup üzerine uygulanan gizli bir vergileme olarak görmektedir. Başka bir ifadeyle regülasyon, iyi organize olmuş 15 Ayrıca bu eleştiriler daha sonraları regülasyonun fayda maliyet analizlerinin yapıldığı çalışmalarla daha da şiddetlenmiş ve aşağıda ifade edileceği gibi regülasyon teorisi için daha farklı perspektiflerin gelişmesine neden olmuştur (Joskow ve Rose, 1989; Hahn, 1998; Guasch ve Hahn, 1999). 16 Crandall’a göre regülatörler, regülasyon uygulayarak, aksi durumda piyasa rekabetinin disipliniyle karşı karşıya kalacak olan arz edicileri kartelleştirmektedirler (1986: 174). 25 çıkar grupları, daha fazla oy potansiyeline sahip tüketiciler ve regülatör olarak devletin bulunduğu siyaset piyasası17 yoluyla, servet transferi sağlayan bir mal tipi olarak işlev görmektedir (Peltzman, 1988: 235). Bu süreçte siyasiler ve bürokratlar, baskı grupları arasındaki rekabetin bir sonucu olarak oluşan ve serveti yeniden dağıtan, siyasi dağıtım mekanizmasının uygulayıcıları olarak varsayılmaktadır (Becker, 1983: 396). Dolayısıyla bu teori, sadece regülasyonun maliyetlerini ve etkinsizliğini ampirik bulgularla desteklemekle kalmamış, özellikle Kamu Tercihi Teorisi analizlerinde ağırlıklı olarak kullanılan siyaset yapma süreci üzerine bir takım bulgulara da ulaşmıştır. Regülasyonun, siyaset piyasasının ürettiği mal olarak düşünülmesi, bu süreçte sadece bir çıkar grubunun değil, siyasilerin tekrar seçilebilme kaygılarından dolayı oy verenlerin de imtiyazlar elde edebileceklerini ima etmektedir. Buradan hareketle siyasilerde oluşan bu kaygının sonucu olarak regülasyon, genellikle genişleme dönemlerinde tüketiciyi korumak için, depresyon dönemlerinde de daha ağırlıklı olarak üreticiyi korumak için uygulanmaktadır. Ancak sonuçta her türlü politik girişim, bir destek için yapılacak ve kazananlarla birlikte kaybeden grup üyelerini de kapsayacak bir ortaklığa neden olacak ve bu koalisyon, düzenleyici süreci manipüle edebilecektir (Peltzman, 1988: 246; Posner, 1998: 397). Bundan dolayı siyaset piyasasında oluşan imtiyazları, düşünülenin aksine, sadece iyi organize olmuş grupların kazanması beklenemez. Fayda sağladığı sürece tüm baskı grupları, içinde bulundukları endüstride regülasyonu destekleyeceklerdir. Bu durumda her bir taraf, elindeki kaynakları kendi çıkarını maksimize etmek için kullanacağından, regülasyon süreci bazen tüketiciler lehine bazen de firmalar lehine işleyebilecek, fakat nihai olarak asla rekabetçi fiyat yapısı ve tüketici memnuniyeti gibi etkin sonuçlar üretmeyecektir. Zira bu süreçte regülasyon, piyasa aksaklıklarından kaynaklanan etkinsizlikleri azaltsa bile serveti tekrar dağıtarak daha büyük bir sorunu tetikleyecektir. Bu yeni servet dağılımı, özellikle transferden karlı çıkan baskı grupları tarafından, piyasada serbest olarak faaliyette bulunma yerine, daha fazla regülasyon için baskıya neden olacaktır. Baskı gruplarının 17 İlk olarak Stigler (1971) regülasyonu temel alan politik süreci bir piyasa olarak ele almıştır. Buna göre karlarını maksimize etmeye çalışan endüstriler, düzenleyici politikalara ilişkin olarak kendi çıkarları için baskı yaptıklarında ve regülatörler de kendi yetkilerini bu talepler paralelinde kullandıklarında, politik süreç kaçınılmaz olarak, regülasyonun arz ve talebinin oluştuğu bir piyasa haline gelmektedir 26 elindeki kaynaklar, regülatörü etkileme sürecinde israf edilecektir18. Sonuç olarak ekonomik regülasyon aslında, asla daha fazla refaha neden olamayacaktır (Peltzman, 1989: 13). 3.2.2. Kamu Tercihi Okulu ve Rant Arama Yaklaşımı Regülasyon iktisadı literatürüne yapılan ikinci katkı, Kamu Tercihi iktisatçılarından gelmiştir. Kamu Tercihi Teorisi, siyasetin ekonomik analizi anlamına gelmektedir. Regülasyonu açıklamada siyaset piyasasına ağırlık veren, siyasetçi, bürokrat ve regülatörleri, kamu yararı değil fakat kendi çıkarları peşinden koşan bireyler olarak değerlendiren bu yaklaşım, regülasyonun analizi bağlamında açılımlar sağlamıştır. Krueger19 ve Tullock’ın rant-arama üzerine yazdıklarından hareketle gelişen literatür, bir yandan regülasyonun özel çıkar grupları teorisiyle ortak noktaları paylaşmış, Diğer yandan, regülasyon uygulamalarını açıklamak için kullanılan kamu yararı kavramının, yetersiz kaldığını göstermek açısından önemli adımlar atmıştır. 3.2.2.1. Kamu Tercihi Perspektifinden Kamu Yararı Buchanan ve Tullock (1962), kamu yararının, kavramsal olarak niçin kabul edilemeyeceğini ve muğlak bir ifade olduğunu göstermiştir. Modern refah iktisadından gelen bu yaklaşım, klasik Pareto etkinlik kriteri açısından değerlendirildiğinde, kamu yararı için gerçekleştirilen bir değişimin, herkesin faydasına olamayacağı görüşünden hareketle geçersiz bir ölçüt olarak kabul edilmiştir. Politik süreç, toplumdaki bireylerin 18 Kaynakların, regülasyon sürecinde nasıl israf edildiği, Kamu Tercihi ya da Rant Arama Yaklaşımı başlığı altında detaylı olarak incelenmektedir. 19 Rant arama kavramını ilk kez Krueger (1974) kullanmasına rağmen, Tullock (1967), daha önceleri bu kavramı kullanmadan, rant arama faaliyetlerinin neden olduğu sosyal refah kayıplarını teorik olarak incelemiştir. Burada Krueger ve Tullock arasındaki farkı ifade etmek gerekirse; Krueger, rekabetçi rant arama faaliyetlerinin olduğu bir ekonomide, ekonominin dönüşüm eğrisi içinde bir noktada faaliyet göstereceğini, miktar kısıtlamalarından kaynaklanan refah kayıplarının, bu miktar kısıtlamalarına eş değer tarifelerin neden olduğu kayıplardan açık bir şekilde daha büyük olduğunu ve rekabetçi rant aramanın, belirli faaliyetlerin, özel ve sosyal maliyetleri arasında bir farklılaşmaya neden olduğunu ifade etmiştir. Örneğin, 1964’de Hindistan’da ithalat için lisans almaya yönelik girişilen rant arama faaliyetlerinin maliyetinin Hindistan milli gelirinin %7,3, Türkiye’de ise 1968’de bu nedenden kaynaklanan rantın, GSMH’nın %15’i kadar olduğunu hesaplamıştır (Krueger, 1974: 291-294). Tullock (1967), regülasyon sonucu oluşan tekel, yasa yoluyla gerçekleştirilen tarifeler ve hırsızlık arasında dikkate değer bir benzerlik olduğunu vurgulayarak, kaynakların hırsızlıkta olduğu gibi rant arama faaliyetlerinde nasıl israf edildiğini göstermeye çalışmıştır. Bu israfın örneği olarak da Washington’da Kongre etrafındaki lokantalarda, parlamenterlere verilen yemekleri göstermiştir. 27 ortak çıkarlarında bir değişime atfen kullanılırsa, bu değişimin, değişimin olmadığı duruma göre tüm bireyleri, başkalarının durumunda bir değişim olmaksızın daha iyi yapıp yapmayacağı kesinlikle belirsizdir. Tullock (1998), bir karar alıcı olarak devletin, Pareto etkinliği engelleyen asimetrik ve eksik bilgiden kaynaklanan piyasa başarısızlıkları için kamu yararı gereğince almış olduğu kararlarda20, toplumun bir kısmı için pozitif dışsallığa neden olsa da, bir kısmı için mutlaka negatif dışsallığa neden olacağını, dolayısıyla özünde devletin dışsallık üreteceğini iddia etmektedir. Bu durumda kamu müdahalesinin kendisi, kamu yararını korumaktan ziyade, bir dışsallığı ifade etmekte ve toplumun geneli için mutlak bir fayda (kamu yararı), asla söz konusu olamamaktadır (McNutt, 2000: 929). Diğer yandan, bir sorun üzerine alışılagelmiş kuralların yasal karar alma sürecinde işletilmesiyle, kamu yararına ne kadar fayda sağlanacağını açıkça belirlemenin bir yolu bulunmamaktadır. Aksine biz, bu sürecin sadece özel çıkar grupları lehine işleyeceğini beklemeliyiz. Kamu yararı, sadece karar alma sürecinde kuralların işletilmesi açısından anlamlıdır ve bu kuralların etkinlik açısından değerlendirilmesi, ancak uzun bir dönemde ve farklı sorunlar üzerine işletildikten sonra yapılabilir. Son olarak, kullanılacak olan kurallar üzerinde, toplumdaki gruplar arasında mutabakat olması gerekir. Ancak gruplar arasındaki çıkar çatışmaları ve bazı gruplar arasındaki koalisyonlar, kurallar üzerindeki mutabakatı zorlaştıracaktır. Sınıf ve grup çıkarlarının oldukça katılaşmış olduğu durumlarda demokratik yapının, toplum için tercihlerde bulunamayacağı gerçeğini göz ardı edemeyiz. Bu şartlar altında baskı grubu çatışmaları, demokratik süreçle tam olarak tutarlıdır. Bireyler, kolektif karar alma sürecinde iktisadi kazanımların açığa çıkacağını beklediği için, kesinlikle, yüksek düzeyde kaynak harcadıkları bu süreçleri tercih edeceklerdir. Bu görüşler, Batı demokrasileriyle tutarlıdır. Gerçekten bireylerin iktisadi çıkar peşinde koşmadıklarına inanılırsa ve baskı gruplarının farklı alanlarda bulundukları varsayılırsa, Batı demokrasisinde oldukça az gerilim olacaktır. Bu şartlar altında modern iktisadi hayatta, siyaset belirleme ve yasa yapma süreçlerinden geçen regülasyon uygulamalarının, kamu yararı gereği yapıldığını varsaysak bile regülasyonun, toplumun bütününün yararına 20 Greenwald ve Stiglitz (1986), bilginin tam olmadığı ve Pareto etkinliğin sağlanamadığı durumlarda vergiler ve sübvansiyonlar gibi devlet müdahalelerinin daha etkin sonuçlar üretebileceğini ifade etmiştir. 28 olmayacağını kabul etmemiz gerekecektir. Bu ise kamu yararının, değer atfettiği unsurlarla çelişmesi anlamına gelmektedir. Zira bu süreçte regülasyon, kamunun değil, baskın grupların çıkarına olacaktır. 3.2.2.2. Kamu Tercihinde Regülasyon Virginia Okulu olarak bilinen kamu tercihi yaklaşımı, regülasyon teorisini, regülasyon sürecinden kaynaklanan imtiyazlar için girişilen rekabetin neden olduğu rant arama maliyetlerini derin bir biçimde analiz ederek incelemiştir (Tullock, 1967; Krueger, 1974). Rant arama teorisi, farklı bir regülasyon türünün veya korumacı bir ekonomiye neden olan giriş kısıtlamalarının, hüküm süren siyasi yapımızın doğal sonuçları haline nasıl dönüştüğünü açıklamaktadır. Teorinin üzerinde önemle durduğu anahtar kavram, regülasyonların neden olduğu ranttır. Bu görüşe göre rekabet üzerinde kısıtlama getiren regülasyonlar ve yasalardaki değişikliklerden ortaya çıkan yapay rantlar, baskı gruplarının, bu rantları elde etmek için lobicilik faaliyetleri gerçekleştirmesine neden olmaktadır. Dolayısıyla kamu tercihi teorisi, regülasyon teorisine, regülasyondan kaynaklanan etkinsizliklere ilave olarak, lobicilik faaliyetlerinden kaynaklanan sosyal maliyetleri de dahil etmektedir. Bu bağlamda teori, rantlar için gerçekleştirilen politik rekabetin; siyasi yozlaşmadan, kaynakların etkin olmayan kullanımına kadar pek çok alanda sosyal maliyetleri oldukça arttıracağını kabul etmektedir (Benson, 1984: 389). Kamu tercihi yaklaşımı, regülasyonun iddia edildiği gibi kamu yararını değil de politikacıların ve bürokratların çıkarlarını korumak için uygulandığını, ampirik olarak göstermiştir21. Bu bağlamda, ulaştığı sonuçlara göre kamu yararının, politikacılar tarafından korunduğunu söylemek mümkün değildir. Politikacılar ve bürokratlar, kendi çıkarlarını korumaya çalışacaklardır. Zira kamu tercihi yaklaşımı, insanı, davranışları bakımından piyasa içi ve piyasa dışı alanlarda aynı özellikleri gösteren kişiler olarak ele almaktadır. Bu bağlamda devlet bürokrasisinde çalışan bir bürokratla, özel bir şirkette 21 Bu konuda özellikle Public Choice dergisi, teorik uygulamalara ve ampirik bulgulara sahip önemli makaleler yayınlamaktadır. Beck ve Connolly (1994), Kanada ekonomisinde, 12 yıllık periyot içinde elde edilen bulgulardan, politikacıların, firmalara iktisadi rantları, ancak kendileri için politik kazançlar sağladığında transfer ettiklerini ampirik olarak göstermiştir. Benson vd., (1995), ABD’de, polis bürokratların, yasaların uygulanmasında, kamu yararından ziyade, kendi bütçeleriyle ilgili yetkilerini artırabildiklerini ampirik olarak göstermiştir. 29 çalışan insanlar arasında stratejik davranışlar açısından çok fazla farklılık bulunmamaktadır. Bu yaklaşım kamu tercihi iktisatçıları tarafından seçmenlerin, bürokratların, siyasilerin, çıkar gruplarının, organizasyonların ve diğer politik grupların davranışlarını açıklamak için kullanılmaktadır (Tollison, 1985: 906-907). Piyasadaki tüketiciler gibi seçmenler de, çıkacak olan yasalar hakkında isteklerini ifade etmek için oy desteklerini, paralarını veya başka siyasi kaynakları kullanırlar. Aynı şekilde piyasadaki bir müteşebbis gibi politikacılar, yasaları tasarlayan ve şekillendiren arz edicilerdir. Sonuç olarak, yönetici ve işverenlerin piyasada üretim sürecinin detaylarını tayin etmeleri gibi bürokratlar da, bu görevi kamu sektöründe ifa etmektedirler (Gwartney ve Wagner, 1988: 7). Dolayısıyla her rasyonel birey gibi politikacılar ve bürokratlar da öncelikli olarak, kamu yararından ziyade kendi çıkarlarının maksimizasyoncusu olabilirler. Regülasyonun Şikago Teorisi ile Kamu Tercihi Teorisi arasında benzerlikler bulunmasına karşın, bir takım farklılıklar da bulunmaktadır. Etkinlik sonuçları açısından Şikago yaklaşımı ile Kamu Tercihi arasındaki farklılık, açık bir şekilde tanımlamayla ilgilidir. Kamu Tercihi yaklaşımı, daha ziyade iktisat literatüründe kullanılan geleneksel etkinlik tanımına ilaveten, X etkinlik22 perspektifinden regülasyonu açıklamaya çalışmaktadır (Crew ve Rowley, 1988). İlk olarak Leibenstein (1966) tarafından ileri sürülen bu yeni etkinlik yaklaşımı, bir organizasyondaki çalışanların, herhangi bir nedenden kaynaklanan eksik motivasyondan dolayı, gerçekte olabilecekleri kadar üretken çalışmadıkları ve neticede ekonominin, üretim olanakları eğrisi üzerinde değil, altında bir noktada dengeye geldiğini vurgulamaktadır. Buna göre ekonomideki maliyetler, tekelden kaynaklanan kaynak tahsisinde etkinsizlik (ki bu geleneksel etkinlik literatüründeki etkinsizlikleri içerir) yanında, rant arama maliyetlerini (geleneksel etkinlik literatüründe olmamasına karşın x etkinlik literatüründe yer alır) de içermektedir. Bu bağlamda Tullock (1967), tarifelerin ve tekellerin sosyal refah kayıplarının, kaynak tahsisinde etkinsizlik ile ifade edilenden daha büyük boyutlarda olduğunu gösterirken, Krueger, potansiyel olarak verimli kaynaklar, rekabetçi rant 22 Neo-klasik etkinlik/etkinsizlik kavramıyla, ne firmaların, ne bireylerin, ne de endüstrilerin aslında yapabilecekleri kadar çok üretken çalışmadıklarına neden olan sınırlı rasyonalite, fırsatçılık ve işlem maliyetlerinin de etkinsizliğin nedeni olarak kabul edildiği, X-etkinlik/etkinsizlik kavramları arasındaki farklılıkların açık bir şekilde anlaşılması için Leibenstein (1966 ve 1975)’e bakılabilir. 30 arama faaliyetlerinde kullanıldığında ekonominin, kendi üretim olanakları eğrisinin optimum noktasına ulaşamayacağını ifade etmiştir (1974: 291). Diğer yandan, kamu tercihi yaklaşımı, regülasyon sürecinde kaynakların, grupların lobicilik faaliyetleri yapması ve siyasi kampanyalarda kullanılması gibi fırsat maliyetleri barındıracak şekilde israf edildiğini vurgulayarak, regülasyonla birlikte kaynak tahsisinde etkinsizliğin boyutlarının da Neoklasik teorinin öngördüğünden daha fazla olacağını söylemektedir. Sonuç olarak kamu tercihi yaklaşımı, rant arama maliyetlerine neden olduğunda regülasyonu, ekonomik olarak etkinsiz olarak görmekte ve en azından, ekonomik olarak etkin olan seviyeden daha fazla uygulandığını kabul etmektedir. Zira regülasyon yapma ve uygulama sürecinde regülasyon için girişilen rekabet, onun marjinal sosyal faydasını, marjinal sosyal maliyetlerin çok altında bir seviyeye götürecektir (Parker, 2002: 499). Ancak Şikago yaklaşımında regülasyon sürecinin, kendi amaçlarını gerçekleştirecek şekilde makul bir etkinlikte faaliyet göstereceği beklendiğinden ve servet transferlerinin maliyetlerini minimize etmeyi hedefleyen regülatörler, ekonomik olarak etkin olan düzenlemeleri yapmak durumunda kalacaklarından en azından statik denge modelinde regülasyon, ikinci en iyi anlamında etkin kabul edilebilmektedir. İki yaklaşım arasındaki bir diğer farklılık da, modellerdeki regülatör anlayışından kaynaklanmaktadır. Genellikle yasa koyucular tarafından tesis edilen regülasyonları uygulama görevi düzenleyici kurumlara ve bürokratlara verilir. Ancak Şikago yaklaşımı, regülasyonun arz edicileri olarak sadece yasa koyucular üzerine odaklanırken, düzenleyici kurumları görmezden gelmektedir. Kamu tercihi yaklaşımı ise regülasyonun bu gerçek üreticilerini, etkinsizliğin bir başka kaynağı olarak modeline dahil eder (Benson, 2002: 231). Sonuç olarak Kamu Tercihi yaklaşımının, regülasyonu, rant arama ve sosyal refah kayıpları perspektifinden ele aldığını söylemek yanlış olmayacaktır. Zira bir yanda kamu yararından ziyade kendi faydasını maksimize etmeye çalışan ve bürokratlarla siyasilerden oluşan arz cephesi, diğer yanda çıkarları peşinde koşan firma ve tüketicilerin oluşturduğu, baskı-çıkar gruplarının temsil ettiği talep cephesi ile oluşan siyaset piyasasının doğal sonucu, regülasyonun, rant sağlamak için kullanılabilecek çok cazip bir araç haline dönüşmesidir. Herkesin kendi çıkarının peşinden koştuğu böyle bir 31 piyasada regülasyonun, rant arama faaliyetlerinin ve sosyal refah kayıplarının en temel nedeni haline gelmesi kaçınılmaz olmaktadır. 3.2.3. Avusturya Okulu ve Mülkiyet Hakları Yaklaşımı Şikago yaklaşımıyla Kamu Tercihi arasındaki benzerlikler gibi Avusturya Okulu’nun regülasyona ilişkin görüşleri de ilk iki teoriye yakın durmaktadır. Bununla birlikte bazı ayrımlar da bulunmaktadır. İlk olarak Avusturya Okulu perspektifi, bir endüstrinin regülasyonunu, o endüstri tarafından oluşturulan servete ilişkin mülkiyet haklarının belirlenmesiyle eş anlamlı görmekte ve ekonomideki girişimsel faaliyetler ile regülasyon arasındaki ilişkiyi, regülasyonun mülkiyet hakları üzerinde oynayacağı role göre analizine dahil etmektedir. Bu süreçte regülasyon kaynaklı rantlar, mülkiyet haklarının yeniden tanımlanması ile oluşmakta ve el değiştirmektedir. Örneğin giriş kısıtlamaları, potansiyel firmaların karlarını ve tüketici artığını azaltırken, piyasadaki imtiyazlı firmanın karlarını arttırmakta; tersine girişin deregüle edilmesi, başlangıçtakinin aksi yönde hakların yeniden tanımlanmasına neden olmaktadır. İkinci olarak Kamu Tercihi perspektifinden bir regülatör, mülkiyet haklarını, özel çıkar gruplarının politik baskıları nispetinde tayin ederken, Avusturya Okulu yaklaşımında, bütçe maksimizasyoncusundan ziyade girişimcidir. Çünkü bir regülatör olarak bürokratın da parasal ve parasal olmayan çıkarları bulunmaktadır (Boottke ve Lopez, 2002: 116; Mueller, 2003: 362). Girişimci olan bürokrat/regülatör, bu çıkarları maksimize edecek fırsatları takip edecek ve bu anlamda kamu yararından çok, kendi çıkarını maksimize eden her türlü girişimsel faaliyetin peşinden koşacaktır. Örneğin bir bürokratın faydası, bulunduğu konumun prestijine ve gücüne bağlıysa, bu bürokrat, daha fazla bürokrasiye neden olan bir hak oluşturma süreci tasarlayabilir. Dahası devlet, bir hak oluşturma sürecinin tarafı olduğunda, bürokratlar arasında rant arama rekabeti bekleyebiliriz. Bunun doğal bir uzantısı olarak, bürokrat/regülatör, politika/regülasyon uygulayıcısı olmaktan çok savunucusu durumuna gelir (Mises, 1944: 80). Buna göre bir bürokrat, endüstri içindeki mülkiyet haklarının yeniden dağıtılmasıyla ortaya çıkan politik kar fırsatlarını araştırmaya çalışan bir girişimci olarak ele alınır. Üçüncü olarak, Avusturya Okulu yaklaşımı, regülasyon ile mülkiyet hakları 32 arasında ilişki kurarak, bir ekonomide girişimciliğin yönünün ne şekilde değişeceğini ve nihai olarak regülasyonların sonuçlarının ne olacağını görmemize yardımcı olmaktadır. Başka bir ifade ile bu yaklaşım, regülasyonu dinamik bir süreç olarak ele almaktadır. Regülasyonu, mülkiyet haklarının yeniden dağıtılması olarak aldığımızda, girişimcilik, keşif süreci ve regülasyon arasındaki ilişki daha net analiz edilecektir. Öncelikle bu ilişkide regülasyon, statik değil, dinamik bir süreci ima etmektedir. Bu süreçte mülkiyet haklarının piyasa yoluyla değil de, siyasi mekanizma ile dağıtılması, yasal mülkiyet hakları ile ekonomik mülkiyet haklarının birbirinden farklılaşmasına23, bireylerin daha miyopik davranmasına ve yeniliklerin piyasaya girmesinin yavaşlamasına neden olmaktadır. Zira regülasyonlar, girişimcilerin gerçekleştirdiği keşif süreci üzerinde etkilere sahip olabilmektedir. Böylece regülasyonla birlikte keşif süreci yeniden, başka bir yöne doğru şekillenecektir. Bu, regülasyonun yokluğunda asla yapılmayan keşiflerin, regülasyonla birlikte yapıldığı anlamına gelir ki, bu keşif süreci genellikle piyasa dışı faaliyetlerdir ve iktisadi anlamda etkin değildir. Regülasyon, girişimsel keşif süreci açısından tam anlamıyla yeni ve kesinlikle arzu edilmeyen fırsatlarla birlikte, tamamen gereksiz bir keşif süreci ortaya çıkarır. Bu gereksiz keşif süreci devam ederek, yeni regülasyonların çıkarılmasına neden olacak ve ekonomi, etkin olmayan bir sarmalın içinde faaliyet gösterecektir. Zira devlet ve ekonominin iç içe geçtiği böyle bir yapı altında her politik yetki ve bunun kullanımı sonucu regülasyonlar, rekabeti engeller ve piyasada rantlara neden olur (Benson, 1999: 156). Avusturya Okulu bakış açısından regülasyon teorisine yapılan bu katkı, Şikago ve Kamu Tercihi yaklaşımlarında gösterilen regülasyonun maliyetlerinin, daha ciddi boyutlarda olduğunu anlamamıza yardımcı olmuştur. Avusturya Okulu