T.C. ULUDAĞ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ ÇALIŞMA EKONOMİSİ VE ENDÜSTRİ İLİŞKİLERİ ANABİLİM DALI GELİRİN YENİDEN DAĞILIMINDA BİR ARAÇ OLARAK SOSYAL GÜVENLİK (DOKTORA TEZİ) Rabihan YÜKSEL ARABACI BURSA, 2007 T.C. ULUDAĞ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ ÇALIŞMA EKONOMİSİ VE ENDÜSTRİ İLİŞKİLERİ ANABİLİM DALI GELİRİN YENİDEN DAĞILIMINDA BİR ARAÇ OLARAK SOSYAL GÜVENLİK (DOKTORA TEZİ) Rabihan YÜKSEL ARABACI Danışman: Prof. Dr. Yusuf ALPER Bursa, 2007 ii T. C. ULUDAĞ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ MÜDÜRLÜĞÜNE Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Anabilim/Anasanat Dalı, Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bilim Dalı’nda U2003703 numaralı Rabihan YÜKSEL ARABACI’nın hazırladığı “GELİRİN YENİDEN DAĞILIMINDA BİR ARAÇ OLARAK SOSYAL GÜVENLİK” konulu Doktora Tezi Çalışması ile ilgili tez savunma sınavı, 08/03/ 2007 günü 14:00 – 16:00 saatleri arasında yapılmış, sorulan sorulara alınan cevaplar sonunda adayın tezinin/çalışmasının BAŞARILI (başarılı/başarısız) olduğuna OYBİRLİĞİ (oybirliği/oy çokluğu) ile karar verilmiştir. Sınav Komisyonu Başkanı Prof. Dr. Ercan DÜLGEROĞLU Uludağ Üniversitesi Üye (Tez Danışmanı) Prof. Dr. Yusuf ALPER Uludağ Üniversitesi Üye Prof. Dr. Tahir BAŞTAYMAZ Uludağ Üniversitesi Üye Prof. Dr. Ercan DÜLGEROĞLU Uludağ Üniversitesi Üye Prof. Dr. Aysen TOKOL Uludağ Üniversitesi Üye Prof. Dr. Kadir ARICI Gazi Üniversitesi Ana Bilim Dalı Başkanı Prof. Dr. Veysel BOZKURT 20/03/ 2007 Enstitü Müdürü Prof. Dr. Mustafa AYTAÇ iii ÖZET Yazar : Rabihan YÜKSEL ARABACI Üniversite : Uludağ Üniversitesi Anabilim Dalı : Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bilim Dalı : Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Tezin Niteliği : Doktora Tezi Sayfa Sayısı : xi + 177 Mezuniyet Tarihi : 20/03/ 2007 Tez Danışman(lar)ı : Prof. Dr. Yusuf ALPER GELİRİN YENİDEN DAĞILIMINDA BİR ARAÇ OLARAK SOSYAL GÜVENLİK Devlet, toplumda var olan gelir eşitsizliklerini ve yoksulluğu azaltmak amacıyla, çeşitli araçlara başvurarak geliri yeniden dağıtmaktadır. Sosyal güvenlik sistemi, devletin gelirin yeniden dağıtmak amacıyla kullandığı en önemli araçlardan biridir. Sigortalılardan toplanan sosyal güvenlik primleri bazı grupların satın alma gücünü belli bir oranda azaltırken, ödenen ivazlar da bazı grupların satın alma gücünü belli bir oranda artırarak, geliri yeniden dağılımını sağlamaktadır. Sosyal güvenlik sistemleri, benimsedikleri ilkeler ve amaçlar bakımından birbirinden farklılık göstermektedir. Bu farklılıklar nedeniyle, Bismarck, Beveridge, Karma ve Hedefe Yönelik olmak üzere dört farklı sosyal güvenlik modeli sözkonusudur. Her model, gelirin yeniden dağılımı açısından farklı sonuçlar ortaya çıkarmaktadır. Bunun yanında sistemin finansman yapısı ve finansman yöntemi ile ülkenin ekonomik gelişmişlik düzeyi ve nüfus yapısı da meydana gelen gelirin yeniden dağılımı üzerinde etkilidir. Türkiye, Bismarck tipi bir sosyal güvenlik modeline sahip olmakla birlikte, zaman içinde sisteme yapılan müdahaleler nedeniyle Beveridge tipi özellikler de göstermektedir. Son yıllarda sistemin ödediği en düşük ve en yüksek aylıklar arasındaki farkın azalması bunun en önemli göstergesidir. Türk sistemi incelendiğinde, alt gelir grupları lehine güçlü bir yeniden dağılım gerçekleştirdiği ancak bununla birlikte kapsama aldığı tüm gruplar lehine geliri yeniden dağıttığı görülmektedir. Sisteme sıkça yapılan müdaheleler nedeniyle nesiller arası gelirin yeniden dağılımı bakımından kesin bir yorum yapmak mümkün değildir. ANAHTAR KELİMELER Gelir Dağılımı, Gelirin Yeniden Dağılımı, Yoksulluk, Sosyal Güvenlik, Sosyal Sigortalar, Yaşlılık Sigortası. iv ABSTRACT Yazar : Rabihan YÜKSEL ARABACI Üniversite : Uludağ University Anabilim Dalı : Labour Economics ve Industrial Relation Bilim Dalı : Labour Economics ve Industrial Relation Tezin Niteliği : PhD. Thesis Sayfa Sayısı : xi + 177 Mezuniyet Tarihi : 20/03/ 2007 Tez Danışman(lar)ı : Prof. Dr. Yusuf ALPER SOCIAL SECURITY AS A REDISTRIBUTIVE TOOL In order to redistribute the income, state, use some tools with the aim of decrease income inequality and poverty. Social security is one of the most important tool which used by state in this purpose. While social security contributions, collecting from insurance, is reduce the purchasing power parity of some groups and benefits which pay by social security system to some groups, increase their purchasing power parity and helps income redistrubution. Bismarck, Beveridge, Mixed and Targeted systems are four main social security models and there are some differences among them. Because of these differences, each of these models cause different type redistribution of income. Additionally, financial structures, financial methods, countries economic development level and demographic structure of countries have some effect on redistribution. Althoug Turkey has Bismarck type social security system, there are some Beveridge type features because of interventions trough time. Benefit floors between highest and lowest benefits which are paid from social security system are decreased in last decade and this is one of the important indicator of this situation. When Turkish social system analysed, it is clear that, there are strong evidance about low income groups have advantage from it but also, all income groups recieved positive transfers from this system. It is nearly imposible to explain that intergenerational redistribution of income because of interventions. KEY WORDS Income Distribution, Income Redistribution, Poverty, Social Security, Social Insurance, Old Age Pension. v İÇİNDEKİLER TEZ ONAY SAYFASI ii ÖZET iii ABSTRACT iv İÇİNDEKİLER v TABLOLAR ix GRAFİKLER x KISALTMALAR xi GİRİŞ 1 1. BÖLÜM: KAVRAMSAL ÇERÇEVE VE TEORİK YAKLAŞIM I. GELİR DAĞILIM 4 A. GELİR DAĞILIMI KAVRAMI 5 1. Fonksiyonel (Faktörel) Gelir Dağılımı 5 2. Kişisel (Bireysel) Gelir Dağılımı 6 B. GELİR EŞİTSİZLİĞİ 7 C. GELİR EŞİTSİZLİĞİNE NEDEN OLAN FAKTÖRLER 7 1. Reel ve Beşeri Sermaye 8 2. Toplumsal Güç ve Sosyal Statü 10 3. Ücret Farklılıkları 10 4. Sosyal Normlar ve Gelenekler 11 5. Demografik Etkiler 13 6. Makroekonomik Faktörler 13 II. GELİRİN YENİDEN DAĞILIMI 14 A. GELİRİN YENİDEN DAĞILIMI KAVRAMI 15 1. Gelirin Dikey Olarak Yeniden Dağılımı 17 2. Gelirin Yatay Olarak Yeniden Dağılımı 18 B. GELİRİN YENİDEN DAĞILIMININ AMAÇLARI 18 C. GELİRİN YENİDEN DAĞILIMI İLE İLGİLİ YAKLAŞIMLAR 22 1. Bağımlı Tercihlerden Dolayı Gönüllü Yeniden Dağılım 22 2. Kişisel Çıkar Modeli (Gönüllü Olmayan Yeniden Dağılım) 23 2. Sigorta Modeli 24 D. GELİRİN YENİDEN DAĞILIMI POLİTİKALARINA YÖNELİK ELEŞTİRİLER 25 vi E. GELİRİ YENİDEN DAĞITAN ARAÇLAR 28 1. Asgari Ücret 28 2. Sosyal Güvenlik Sistemi 31 3. Vergiler 31 4. Kamu Harcamaları 33 III. SOSYAL GÜVENLİK 35 A. SOSYAL GÜVENLİK KAVRAMI 35 B. SOSYAL GÜVENLİĞİN AMAÇLARI 37 C. SOSYAL GÜVENLİĞİN NEDEN OLDUĞU TRANSFERLER 40 2. BÖLÜM: SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNDE GELİRİN YENİDEN DAĞILIMI I. SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNİN GELİRİ YENİDEN DAĞILITICI BOYUTUNU ETKİLEYEN FAKTÖRLER 43 A. BENİMSENEN SOSYAL GÜVENLİK MODELİ 44 1. Kapsama Alınan Nüfus 48 2. Hak Kazanma Koşulları 50 3. Ödenen İvazların Seviyesi 52 4. Yoksulları Hedefleme Derecesi ve Sistemin Bütçe Büyüklüğü 55 5. Sosyo-Ekonomik Gruplar Arasında Koalisyon veya Sistemden Kaçış 57 6. Benimsenen Modelin Yoksulluk ve Eşitsizlik Üzerine Etkileri 58 B. SOSYAL GÜVENLİĞİN FİNANSMAN KAYNAĞI 61 1. Vergilerle Finansman 61 2. Primlerle Finansman 62 a. Primleri Ödeyen Taraflara Göre Gelirin Yeniden Dağılımı 63 b. Primlerin Yapısına ve Prim-İvaz İlişkine Göre Gelirin Yeniden Dağılımı 64 C. SOSYAL GÜVENLİĞİN FİNANSMAN YÖNTEMİ 66 1. Yılı Yılına Finansman (Dağıtım) Yöntemi 66 2. Fon Yöntemi 69 D. SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNDE GELİRİN YENİDEN DAĞILIMINI BELİRLEYEN DİĞER FAKTÖRLER 72 1. İktisadi Gelişmişlik Düzeyi 72 2. Demografik Faktörler 73 II. SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİ İLE ORTAYA ÇIKAN GELİRİN YENİDEN DAĞILIMI 74 A. NESİLLER ARASI GELİRİN YENİDEN DAĞILIMI 74 B. NESİL İÇİ GELİRİN YENİDEN DAĞILIMI 76 1. Gelir Gruplarına Göre Gelirin Yeniden Dağılımı 77 vii 2. Cinsiyete Göre Gelirin Yeniden Dağılımı 80 3. Medeni Duruma Göre Gelirin Yeniden Dağılımı 82 C. ZAMAN İÇİNDE GELİRİN YENİDEN DAĞILIMI 83 III. SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİ YOLUYLA YARATILAN GELİRİN YENİDEN DAĞILIMININ ÖLÇÜMÜ VE ÖLÇÜMLE İLGİLİ SORUNLAR 84 A. SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİ YOLUYLA YARATILAN YENİDEN DAĞILIMIN ÖLÇÜMÜ 84 1. Mutlak Yeniden Dağılım Ölçüleri 84 2. Görece Yeniden Dağılım Ölçüleri 85 B. ÖLÇÜMLE İLGİLİ SORUNLAR 86 1. Ortalama Yaşam Beklentisindeki Farklar 87 2. Gelirin Ölçümü 89 a. Gerçek veya Yapay Gelir Rakamlarının Kullanılması 90 b. Yıllık veya Yaşamboyu Gelirin Kullanılması 91 c. Prime Esas Kazançlar veya Toplam Kazançların Ele Alınması 92 d. Eş ve Dul İvazlarının Varlığı ve Gelirin Bireysel yada Aile Geliri Olarak Ele Alınması 93 e. Potansiyel veya Gerçek Gelir 94 f. Geçinme Maliyeti 95 3. Sosyal Güvenlik Primleri 95 4. İskonto Oranı 97 5. Emeklilik Yaşı 97 6. Ele Alınan Nesil 98 3. BÖLÜM: TÜRK SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNDE GELİRİN YENİDEN DAĞILIMI I. TÜRK SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİ 99 II. TÜRK SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNDE GELİRİN YENİDEN DAĞILIMINI ETKİLEYEN FAKTÖRLER 104 A. BENİMSENEN SOSYAL GÜVENLİK MODELİ 105 1. Kapsama Alınan Nüfus 106 2. Hak Kazanma Koşulları 110 3. Ödenen İvazların Seviyesi 113 a. Prime Esas Kazançların Alt ve Üst Sınırı Arasındaki Fark 115 b. Asgari ve Azami Aylık Uygulaması 118 c. Ortalama Yıllık Kazancın Belirlenmesi 119 B. FİNANSMAN YAPISI 120 C. FİNANSMAN YÖNTEMİ 124 viii D. GELİRİN YENİDEN DAĞILIMINI ETKİLEYEN DİĞER UNSURLAR 125 III. TÜRK SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNDE GELİRİN YENİDEN DAĞILIMI (BİR UYGULAMA) 128 A. ARAŞTIRMANIN AMACI, KAPSAMI, HİPOTEZLERİ VE YÖNTEMİ 128 1. Araştırmanın Amacı ve Kapsamı 128 2. Araştırmanın Hipotezleri 130 3. Araştırmanın Yöntemi 131 a. Nesillerin Tanımlanması 131 b. Sisteme Yapılan Katkıların (Primlerin ) Hesaplanması 133 c. Sistemden Sağlanan Transferlerin (Aylıkların) Hesaplanması 134 d. Yapılan Düzeltmeler ve Ölçüm 135 B. ELDE EDİLEN SONUÇLAR 137 1. Nesiller Arası Gelirin Yeniden Dağılımı 137 2. Nesil İçi Gelirin Yeniden Dağılımı 140 a. Gelir Gruplarına Göre Gelirin Yeniden Dağılımı 140 b. Prim Ödeme Gün Sayısı Ayrımında Gelir Gruplarına Göre Gelirin Yeniden Dağılımı 147 b. Cinsiyte Göre Gelirin Yeniden Dağılımı 154 3. Araştırma Sonuçlarının Değerlendirilmesi 156 SONUÇ 159 KAYNAKÇA 166 EK: PRİME ESAS KAZANÇ ALT VE ÜST SINIRLARI 173 ÖZGEÇMİŞ 176 ix TABLOLAR Tablo 1: Çeşitli Ülkelerde Vergi ve Transfer Öncesi/Sonrası Görece Yoksulluk Oranları 26 Tablo 2: Asgari Ücret ve Gelir Dağılımı (İstihdamdaki Hanehalkları için) 29 Tablo 3: Gelir Gruplarına Göre Eş/Dul İvazlarının ve Farklı Ortalama Ömür Beklentilerinin Sosyal Güvenlik Aracılığı ile Gerçekleşen Gelirin Yeniden Dağılımına Etkisi 79 Tablo 4: Sosyal Güvenlik Kurumları Kapsamındaki Nüfus (Bin Kişi) 103 Tablo 5: Sigortalıların Ücretlilere Oranı (1955-1960) 107 Tablo 6: Hanehalkı Fertlerinin İşteki Durumlarına Göre Yoksulluk Oranı (2005) 109 Tablo 7: Sosyal Güvenlik Kurumlarının Yıllar İtibariyle Aktif/Pasif Oranı 125 Tablo 8: Seçilmiş Ülkelerde Sosyal Güvenlik Harcamaları 126 Tablo 9: Bazı Ülkelerde ve Türkiye’de Yaşlanma Hızı 127 Tablo 10: Oluşturulan Nesillerin Temel Özellikleri 133 Tablo 11: Nesiller Arası Gelirin Yeniden Dağılımı 138 Tablo 12: 1929 Doğumlu Nesil İçin Farklı Gelir Grupları Arasında Gelirin Yeniden Dağılımı 141 Tablo 13: 1934 Doğumlu Nesil İçin Farklı Gelir Grupları Arasında Gelirin Yeniden Dağılımı 143 Tablo 14: 1939 Doğumlu Nesil İçin Farklı Gelir Grupları Arasında Gelirin Yeniden Dağılımı 145 Tablo 15: 1929, 1934 ve 1939 Doğumlu Nesillerin Gelir Gruplarına Göre Net Katkı Oranları 146 Tablo 16: 1929 Doğumlu Nesil İçin 5000 Gün Prim Ödeme/Tam Çalışma Ayrımında Farklı Gelir Grupları Arasında Gelirin Yeniden Dağılımı 148 Tablo 17: 1934 Doğumlu Nesil İçin 5000 Gün Prim Ödeme/Tam Çalışma Ayrımında Farklı Gelir Grupları Arasında Gelirin Yeniden Dağılımı 150 Tablo 18: 1939 Doğumlu Nesil İçin 5000 Gün Prim Ödeme/Tam Çalışma Ayrımında Farklı Gelir Grupları Arasında Gelirin Yeniden Dağılımı 152 x GRAFİKLER Grafik 1: Ekonomik Gelişmeye Bağlı Olarak Reel Servet ile Beşeri Sermayenin Refahtan Aldığı Paylar 9 Grafik 2: Erkek Sigortalılar için Emeklilik Yaşı ve Emeklilikte Geçen Süreler (2005-2075) 112 Grafik 3: Kadın Sigortalılar için Emeklilik Yaşı ve Emeklilikte Geçen Süreler (2005-2075) 112 Grafik 4: En Yüksek Aylığın En Düşük Aylığa Oranı (1975-2006) 114 Grafik 5: Prime Esas Kazanç Üst Sınırının Alt Sınıra Oranı (1950-2006) 115 Grafik 6: Prime Esas Kazanç ve Aylıkların En Yüksek/En Düşük Değerlerinin Birbirine Oranı (1975-2006) 117 Grafik 7: Sosyal Güvenlik Kurumlarına Yapılan Bütçe Transferleri (GSMH’nın Yüzdesi Olarak) 121 Grafik 8: 2005 Yılı İtibariyle SSK’da Mâlüllük, Yaşlılık ve Ölüm Sigortalarından Aylık Almakta Olanların Dağılımı 129 Grafik 9: 1929 Doğumlu Nesilde Gelir Gruplarına ve Cinsiyete Göre İçsel Getiri Oranı 142 Grafik 10: 1934 Doğumlu Nesilde Gelir Gruplarına ve Cinsiyete Göre İçsel Getiri Oranı 144 Grafik 11: 1939 Doğumlu Nesilde Gelir Gruplarına ve Cinsiyete Göre İçsel Getiri Oranı 147 Grafik 12: 1929, 1934 ve 1939 Doğumlu Nesillerde 5000 Gün Prim Ödeme ve Tam Gün Çalışma Ayrımında (Ortalama) Net Katkı Oranı 153 Grafik 13: 1929, 1934 ve 1939 Doğumlu Nesillerde Kadın ve Erkek İçin İçsel Getiri Oranları 155 Grafik 14: 1929, 1934 ve 1939 Doğumlu Nesillerde Kadın ve Erkek İçin Net Katkı Oranları 156 xi KISALTMALAR ABD : Amerika Birleşik Devletleri Bağ Kur : Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu DİE : Devlet İstatistik Enstitüsü DPT : Devlet Planlama Teşkilatı GSMH : Gayri Safi Milli Hasıla GSYİH : Gayri Safi Yurtiçi Hasıla MMK : Memur Maaş Katsayısı SSK : Sosyal Sigortalar Kurumu TEFE : Toptan Eşya Fiyat Endeksi TÜFE : Toptan Eşya Fiyat Endeksi TÜİK : Türkiye İstatistik Kurumu TÜSİAD : Türkiye Sanayici ve İşadamları Derneği 1 GİRİŞ Gelirin yeniden dağılımı, devletin piyasada oluşan gelir dağılımına bilinçli bir biçimde müdahale ederek, bunu değiştirmesi sonucu meydana gelen ikincil dağılımdır. Devlet bu müdahaleyi, ilk gelir dağılımından yeterince pay alamayanların gelirini artırarak, yoksulluğa düşmelerini önlemek amacıyla yapmaktadır. Bu sayede, çalışamayacak durumda olan yaşlılar, özürlüler, hastalar vs. gruplar ile istedikleri halde çalışamayan işsizler ve çalıştıkları halde düşük gelir elde edenler, kendilerine doğru gerçekleşen transferlerle yaşamlarını sürdürebilirler. Sosyal adaletin ve sosyal barışın sağlanması bakımından da bu gereklidir. Çünkü ihtiyaçlarını karşılayamayan ve bu nedenle muhtaç duruma düşenlerin varlığı hem kamu vicdanını rahatsız etmekte, hem de toplumda ekonomik ve sosyal sorunların ortaya çıkmasına neden olmaktadır. Gelirin yeniden dağılımına yönelik politikalar her ülkede var olmasına karşın, ülkelerin gelişmişlik düzeylerine ve benimsedikleri ekonomik modele göre alınan önlemler birbirinden farklılık göstermektedir. Gelişmiş ülkeler, az gelişmiş ülkelere göre daha fazla kaynağa sahip olduklarından, gelirin yeniden dağılımı için daha büyük bütçeler ayırabilmekte ve buna bağlı olarak daha geniş tedbirler alabilmektedirler. Az gelişmiş ülkelerde ise, kaynakların kıt olması nedeniyle gelirin yeniden dağılımı için kullanılacak bütçeler de düşük seviyelerde kalmakta ve etkin çözümler üretilememektedir. Diğer yandan gelirin yeniden dağılımına yönelik politikaların şekillenmesinde ülkelerin benimsedikleri ekonomik model çok daha belirleyici olmaktadır. Nitekim, liberal politikalar benimseyen ülkelerde, gelir eşitsizlikleri serbest piyasanın doğal bir sonucu olarak görülmekte ve “yoksulluğa düşenleri” korumaya yönelik dar kapsamlı önlemler alınmaktadır. Buna karşın, sosyal demokratik ülkelerde “eşitsizlik” önemli bir sorun olarak kabul edilmekte ve bireylerin “yoksulluğa düşmesini” önlemeye yönelik geniş kapsamlı tedbirler alınmaktadır. Farklı ülkelerde uygulanan gelirin yeniden dağılımı politikalarının kapsamı ve boyutları birbirinden farklı olmakla beraber, “yeniden dağılım” sosyal devletin kaçınamayacağı bir görev olarak kabul edilmektedir. Devlet, gelirin yeniden dağılımını sağlamak amacıyla çeşitli araçlar kullanmaktadır. Bu araçlardan bir kısmı, doğrudan gelir oluşum sürecine yöneliktir ve henüz birincil gelir dağılımı gerçekleşmeden alınan önlemler ile gelir dağılımı etkilenmektedir. Ancak devletin gelirin yeniden dağılımında kullandığı araçların çoğu 2 ilk gelir dağılımı meydana geldikten sonra devreye girmektedir. Doğrudan gelir oluşum sürecine yönelik olmayan bu önlemler, dolaylı araçlar olarak tanımlanabilmekte ve “sosyal güvenlik”, devletin gelirin yeniden dağılımında kullandığı dolaylı araçlardan bir tanesini oluşturmaktadır. Sistemin işleyiş biçimi, kapsama aldığı bazı grupların ödedikleri primler nedeniyle gelirlerini azaltırken, diğer bazı grupların aldıkları ivazlarla gelirlerini artırmaktadır. Sistem bu şekilde, farklı gruplar arasında gelir transferleri yaratarak gelirin yeniden dağılımını sağlamaktadır. Bu transferler, gençlerden yaşlılara; sağlıklı olanlardan hastalara; çalışanlardan işsizlere; bekarlardan evlilere ve nihayet yüksek gelirlilerden düşük gelirlilere doğru gerçekleşir. Sosyal güvenlik, ihtiyaç duyanlara doğru gerçekleştirdiği yeniden gelir dağılımı ile refahı, toplumun farklı kesimleri arasında dağıtarak, toplumsal eşitsizliklerin giderilmesinde ve yoksulluğun önlenmesinde önemli bir rol oynamaktadır. Bu çalışmanın iki amacı vardır. bunlardan ilki genel anlamda sosyal güvenliğin gelirin yeniden dağılımında oynağıdı rolü açıklayabilmek, ikincisi ise, Türkiye’de sosyal güvenlik sistemi aracılığı ile gerçekleşen yeniden gelir dağılımının ne şekilde gerçekleştiğini tespit edebilmektir. Çünkü Türkiye’de sosyal güvenlik sisteminin finansal sorunları ve kurumsal yapısı gibi konular üzerinde çok fazla tartışma yapılmasına rağmen, sistem aracılığı ile oluşan gelirin yeniden dağılımı üzerinde yeterince durulmamakta ve sosyal bilimler alanında bununla ilgili somut çalışmalara pek rastlanmamaktadır. Oysa sistem, GSMH’nın yüzde 15-20’si gibi çok büyük bir kaynak kullanarak, toplumdaki farklı kesimler arasında gelir transferleri yaratmaktadır. Gerçekleştirilen bu transferlerin ülkedeki gelir dağılımı ve yoksulluk sorunu üzerindeki etkisinin incelenmesi ve sonuçlarının ortaya konulması, sosyal güvenlik sisteminin daha etkin hale getirilerek sürekli tartışma yaratan finansal sorunlarının da çözümüne katkı sağlayacaktır. Çalışma üç bölümden oluşmaktadır. İlk bölümde “gelir dağılımı”, “gelirin yeniden dağılımı” ve “sosyal güvenlik” kavramları açıklanarak, teorik bir çerçeve çizilmektedir. Bu bölümde özellikle gelir dağılımı ve gelirin yeniden dağılımı arasındaki ilişki ortaya konulmaya çalışılmış ve sosyal güvenlik, gelirin yeniden dağılımında kullanılan araçlardan biri olarak ele alınmıştır. Bu bölümün amacı, sonraki bölümlerde kullanılan kavram ve açıklamaların daha net anlaşılmasını sağlamak için gerekli kavramsal ve teorik çerçevenin oluşturulmasıdır. İkinci bölümde, sosyal güvenlik sistemleri aracılığı ile meydana gelen yeniden gelir dağılımını açıklanmaktadır. Bu amaçla, sosyal güvenlik sistemleri aracılığı ile oluşan gelirin yeniden dağılımını etkileyen faktörler tespit edilmekte ve dört başlık 3 altında toplanarak ele alınmaktadır. Gelirin yeniden dağılımı üzerinde etkili olan faktörler ve bu etkinin yönü açıklandıktan sonra sosyal güvenlik vasıtası ile meydana gelen gelirin yeniden dağılımının türleri belirtilmekte ve bunun ölçümü ile ölçüm konusunda yaşanan sorunlar farklı çalışmalardan örnekler verilerek açıklanmaktadır. Üçüncü bölümde Türk sosyal güvenlik sisteminin gelirin yeniden dağılımı üzerinde oynadığı rolü açıklayabilmek amacıyla, Türk sosyal güvenlik sisteminin tarihsel gelişim süreci, modern sosyal güvenlik sistemlerinin kuruluşundan itibaren kısaca ele alınmaktadır. Bunun nedeni, sistemin işleyiş biçimine ve ilkelerine yönelik yapılan her değişikliğin gelirin yeniden dağılımını da etkilemesidir. Nitekim, sosyal güvenlik mevzuatında yapılan değişiklikler, kapsam, hak kazanma koşulları ve ivazların seviyesini değiştirmekte ve buna bağlı olarak sistem aracılığı ile gerçekleşen gelirin yeniden dağılımı da değişmektedir. Bu bölümde, Türk sisteminde, gelirin yeniden dağılımını etkileyen faktörler, ikinci bölümde belirtilen anabaşlıklar altında incelenmekte ve sistemin başlıca özellikleri belirtilmektedir. Üçüncü bölümün sonunda, Sosyal Sigortalar Kurumunun (SSK) yaşlılık sigortası kolu vasıtası ile meydana getirdiği yeniden gelir dağılımı, oluşturulan hipotetik örnekler ve sistemin verileri ile birleştirilerek nesiller arası ve nesil içi ayrımında incelenmektedir. 4 1. BÖLÜM: KAVRAMSAL ÇERÇEVE VE TEORİK YAKLAŞIM Sosyal devletin bir fonksiyonu olan gelirin yeniden dağılımı, gelir eşitsizliklerini ve yoksulluğu azaltmayı amaçlamaktadır. Çünkü, toplumdaki herkesin gerçekleşen ilk gelir dağılımından eşit pay alması mümkün değildir. Çeşitli nedenlerle milli gelir bireyler arasında farklı oranlarda dağılmakta ve toplumda birbirinden farklı gelir ve refah düzeylerine sahip sınıflar meydana gelmektedir. Devlet, çeşitli araçlar kullanarak geliri yeniden dağıtmaktadır. Bu araçlardan bir tanesi de “sosyal güvenliktir”. Bu bölümün amacı, birbiriyle ilişkili kavramlar olan gelir dağılımı ve gelirin yeniden dağılımını açıklayarak, sosyal güvenliğin geliri yeniden dağıtıcı bir araç olarak öne çıkan yönlerini vurgulamak ve bu konulardaki teorik bilgileri biraraya getirerek, çalışmanın sonraki bölümlerinde incelenen konuların daha iyi anlaşılmasına yardımcı olmaktır. I. GELİR DAĞILIMI Tarihin her döneminde gelir dağılımı konusu önemli olmakla birlikte, özellikle sanayi devriminden sonra ortaya çıkan kapitalist düzenin sermaye ve emek arasında büyük eşitsizlikler yaratması ve emeğinden başka hiçbir şeye sahip olmayan işçi sınıfının yaşadığı sefalet, gelir dağılımı konusuna olan ilgiyi artırmıştır. Bunun sonucunda, iktisat biliminde gelir dağılımı konusu ön plana çıkmış ve yapılan araştırmalarda özellikle gelir dağılımı teorileri üzerinde durulmuştur. Fakat bu dönemde geliştirilen teoriler, sermaye ve emek arasında ortaya çıkan büyük gelir farklılıkları ile ilgili sorunları çözemediğinden, karamsar bir nitelik taşımıştır. Zaman içinde, gelir dağılımı sorununu çözmek için üretilen sosyal politika ve uygulamaların işçilerin istismarını ve yoksullaşmasını önlemesi, sanayileşmenin ilk dönemlerinde görülen sosyal sefaletin geride kalmasına ve toplumların hayat standartlarının yükselmesine neden olmuştur.1 Özellikle İkinci Dünya Savaşından sonraki dönemden itibaren Keynezyen politikalar ve “Sosyal Devlet” anlayışı, refahın artmasını ve yaygınlaşmasını sağlamış ve bu dönem sosyal devletin “altın çağı" olarak nitelendirilmiştir. 1970’li yıllara gelindiğinde ise tablo tekrar değişmiştir. Dünya ekonomisinin içine düştüğü iktisadi kriz, sosyal devlete ve sosyal devletin fonksiyonlarını yerine getiren kurumlara yönelik eleştirileri de beraberinde getirmiştir. İktisadi alanda 1 Aksu, Ömer; Gelir ve Servet Dağılımı, İstanbul Üni. Yayın No: 3698, İstanbul:1993, s. 2. 5 Friedman, düşünsel alanda ise Hayek’in savunuculuğunu yaptığı neo-liberal politikalar 1980’lerden itibaren tüm dünyaya yayılmıştır. Devletin küçülmesi, özelleştirme, deregülasyon, uluslararası ticaret, küreselleşme gibi kavramlarla simgeleşen neo-liberal politikalar, 1990’lı yılların başından itibaren hem ülkeler arasında hem de ülkelerin kendi içinde ciddi gelir dağılımı sorunları meydana getirmiş ve dünyanın en zengin ülkelerinde bile yoksulluk önemli bir sorun olmaya başlamıştır. Bugün, dünyanın en zengin 20 ülkesinin ortalama geliri dünyanın en fakir 20 ülkesinin ortalama gelirinden kırk kat daha fazladır. İktisat tarihçilerinin ortaya koyduğu rakamlara göre 1900’lü yıllarda bu fark beş kat ve 1820’lerde ise sadece iki kattır.2 Birçok ülkede gelir dağılımındaki eşitsizlikler 1980’lerden sonra artmıştır. Neo-liberal politikaların uygulanmasında ABD ile birlikte dünyaya öncülük yapan İngiltere’de gelir eşitsizliklerindeki en keskin artış 1980’li yıllarda olmuştur. Bu ülkede 1977-1991 döneminde Gini katsayısının yüzde 10 arttığı hesaplanmıştır.3 A. GELİR DAĞILIMI KAVRAMI Gelir dağılımı, “bir ekonomide belli bir dönemde yaratılan gelirin, kişiler, toplumsal gruplar ve üretim faktörleri arasındaki bölüşümü” 4 olarak tanımlanmaktadır. Literatürde gelir dağılımı kavramı, fonksiyonel (faktörel) ve kişisel (bireysel) gelir dağılımı olmak üzere iki şekilde ele alınmaktadır. 1. Fonksiyonel (Faktörel) Gelir Dağılımı Üretim sürecinde ortaya çıkan gelirin, üretim faktörleri ve sosyo-ekonomik gruplar arasındaki dağılımına fonksiyonel veya faktörel gelir dağılımı denilmektedir.5 Fonksiyonel gelir dağılımı, milli gelirin ücret, faiz, rant ve kâr arasındaki paylaşımını göstermektedir. Fonksiyonel gelir dağılımı, aynı zamanda üretim faktörleri ile sosyo- ekonomik gruplar üzerinde yoğunlaşarak, milli gelirin emek ve emek dışı gelirler 2 TC. Başbakanlık Dış Tic. Müsteşarlığı; “Küreselleşme, Büyüme ve Gelir Dağılımı”, www.foreigntrade.gov.tr/ead/ekonomi/sayı7/kuresel.htm (Ekim 2003). 3 Atkinson, Anthony B; “Bringing Income Distribution in From the Cold”, The Economic Journal, Vol. 107, No. 441, (Mar.1997), p. 301. 4 DPT, Gelir Dağılımının İyileştirilmesi ve Yoksullukla Mücadele Alt Komisyon Raporu, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Yayın No. 2599, Ankara: 2001, s. 3. 5 DPT, age, s. 4. 6 arasındaki bölüşümünü de ele alabilmektedir. Bu yaklaşımda daha ayrıntılı bir inceleme yapılmak istenirse, emek gelirleri kendi içinde ücret, maaş ve yüksek yönetici gelirleri; emek dışı gelirler ise kâr ve rant gelirleri gibi alt bileşenlere ayrılabilmektedir.6 Temel üretim faktörleri mülkiyetinin sınıfsal bir dağılım gösterdiği durumda, toplumdaki gelir dağılımının açıklanmasında fonksiyonel yaklaşımın kullanılması, bireysel gelirin dağılımını etkileyen unsurların incelenmesi için yeterlidir. Çünkü toprak sahibi sadece rant, işçiler sadece ücret, sermaye sahipleri sadece kâr veya faiz geliri elde etmektedir.7 Ancak bu durum değiştiğinde, yani toplumdaki farklı sosyo- ekonomik gruplar, yalnızca bir tek gelir türü değil de başka gelir türleri de elde ettiğinde fonksiyonel gelir dağılımı bunu açıklamakta yetersiz kalmaktadır. 2. Kişisel (Bireysel) Gelir Dağılımı Giderek daha fazla sayıdaki insanın birden fazla faktör gelirine sahip olmaya başlaması, örneğin, bir kişinin çalışmasından dolayı ücret geliri elde ederken, aynı zamanda birikimlerinden dolayı faiz geliri elde etmesi, gelir dağılımında sınıf düzeyinde yapılan çalışmaların birey düzeyine indirgenmesine yol açmıştır. Diğer bir ifade ile faktör sahipliği kategorik olmaktan çıkmış 8 ve gelir dağılımı çalışmalarında kişisel (bireysel) yaklaşım önem kazanmıştır. Kişisel gelir dağılımı, toplam gelirin toplumu oluşturan bireyler, aileler ve gruplar arasındaki dağılımı ifade etmektedir.9 Kişisel gelir dağılımı aynı zamanda, bir ülkedeki gelir eşitsizliklerinin mevcut durumunun ve zaman içindeki gelişiminin incelenmesini sağlayarak 10, farklı ülkelerdeki gelir eşitsizliklerinin karşılaştırılmasına ve farklı ekonomik sistemlerin gelir eşitsizliğinde yarattığı etkilerin ölçülmesine de imkan tanır.11 Öte yandan kişisel gelir dağılımı çalışmalarından yararlanılarak, gelirin mesleklere, sektörlere, bölgelere, yaşa, cinsiyete veya eğitim durumuna göre sınıflandırılması mümkündür. Bu sayede bir ülkede gerçekleşen gelir dağılımı daha ayrıntılı incelenebilmekte ve toplumdaki farklı grupların gelirden aldığı paylar belirlenebilmektedir. 6 DPT, age, s. 4. 7 TÜSİAD; Türkiye’de Bireysel Gelir Dağılımı ve Yoksulluk: Avrupa Birliği ile Bir Karşılaştırma, Yayın No: TÜSİAD-T/2000-12/295, İstanbul: 2000, s. 13. 8 TÜSİAD, age, s. 14. 9 DPT, age, s. 4. 10 DPT, age, s. 4; TÜSİAD, age, s. 16. 11 TÜSİAD, age, s. 16. 7 B. GELİR EŞİTSİZLİĞİ Günümüzde gelir dağılımı kavramı yanında gelir eşitsizliği kavramı da giderek daha fazla biçimde kullanılmaktadır. Gelir dağılımı, aslında bir eşitsizliği içermektedir. Ancak kavram olarak gelir dağılımı daha yansız iken gelir eşitsizliği, gelir dağılımının eşitsiz- adaletsiz yanını vurgulamaktadır.12 Eşitsizlik, çeşitli sosyal sınıfların yaşam koşulları ve hayat standartları arasındaki farklılıklardır.13 Gelir eşitsizliği ise, “belirli bir orandaki nüfus diliminin milli gelirden aldığı pay ile aynı orandaki bir başka nüfus diliminin milli gelirden aldığı pay arasındaki farklılığı”14 ifade etmektedir. Toplumdaki fertler birçok yönden eşit değildirler ve bu fertlerin mutlak anlamda eşit hale getirilmeleri de mümkün olamaz. Bu nedenle hanehalkı gelirlerinin eşit olması sözkonusu değildir.15 Diğer bir ifade ile, toplumda gelir eşitsizliklerinin olması beklenen bir durumdur ve belli bir düzeye kadar bu eşitsizlikler kabul edilebilir. Ancak, sosyal gruplar arasında çok büyük gelir farklılıkları oluştuğunda, yani eşitsizliğin boyutu arttığında, “yoksulluk” ve “zenginliğin” yan yana olması, toplumda huzursuzluklara ve sosyal patlamalara sebep olabileceğinden istenmeyen bir durumdur. 1. Gelir Eşitsizliğine Neden Olan Faktörler Bir ülkedeki gelir dağılımı; hanehalklarının, firmaların, organizasyonların ve devletin çok sayıdaki kararları sonucunda şekillenmektedir. Gelir eşitsizliğine ve zaman içindeki değişimine etki eden neredeyse sonsuz sayıda mikro düzeyde neden düşünülebilir.16 Nitekim, gelir dağılımı ve gelir eşitsizliği konusundaki çalışmalara bakıldığında da bu durum görülmektedir. Gelir dağılımı üzerine yapılmış olan çalışmalar gelir eşitsizliğine yol açan farklı faktörler üzerine yoğunlaşmaktadır. Gelir eşitsizliğine neden olan en önemli faktörler; servet ve sermaye dağılımındaki eşitsizlik ile ücret hadlerindeki farklılıklar olarak bilinmektedir.17 Caminada ve Goudswaard’a göre gelir eşitsizliğine neden olan faktörler ücretler arasındaki eşitsizlik, demografik değişimler, hanehalkı büyüklüğü ve yapısındaki 12 Çelik, Aziz; “AB Ülkeleri ve Türkiye’de Gelir Eşitsizliği: Piyasa Dağılımı-Yeniden Dağılım”, Çalışma ve Toplum, Sayı 4, (2004), s. 59. 13 Işığıçok, Erkan; “Kişisel Gelir Dağılımındaki Eşitsizliği Belirlemede Kullanılan İstatistiksel Ölçüler”, UÜ. İİBF Dergisi, Cilt XIV, Sayı 1-2, (Mart-Kasım 1993), s. 209. 14 DPT, age, s. 5. 15 Tinbergen, Jan; Einkommensverteilung, Verlag Gabler, Wiesbaden: 1978, s.140. 16 Gustafsson, Björn and Johansson, Mats; “In Search of Smoking Guns: What Makes Income Inequality Vary over Time in Different Countrie?”, American Sociological Review, Vol. 64, No. 4, (Aug. 1999), p. 585. 17 Tuncer, Selahattin; Gelirin Yeniden Dağılımı, İktisadi Araştırmalar Vakfı Yayın No. 23, İstanbul: 1970, s. 12. 8 değişimler ile diğer dışsal faktörlerdir.18 Tanzi’nin çalışmasında, gelir eşitsizliğinin sosyal normlar, geniş ölçekli ekonomik değişimler ve hükümetlerin faaliyetleri gibi bir dizi sistematik faktörden kaynaklandığı belirtilmektedir.19 Bunun yanında, bir ülkedeki işsizlik, enflasyon gibi makroekonomik değişkenler ile gelir eşitsizliği arasında da ilişki bulunmaktadır. Gelir eşitsizliğinin nedenlerini birbirinden kesin çizgilerle ayırmak mümkün değildir. Nedenler birbiri ile etkileşim içindedir ve farklı ülkelerde farklı nedenler gelir eşitsizliğinin belirlenmesinde öne çıkmaktadır. Gelir eşitsizliğini etkileyen faktörleri aşağıdaki gibi sınıflamak mümkündür. a. Reel Servet ve Beşeri Sermaye Geleneksel toplumlarda gelir dağılımını büyük ölçüde reel servet tayin ederken, gelişmiş toplumlarda beşeri sermaye daha önemli olmaktadır. Reel servet ve bunun toplumdaki bir azınlığın elinde birikmesi gelir eşitsizliklerini artırırken, beşeri sermaye daha adil bir gelir dağılımı sağlayarak toplumdaki eşitsizlikleri azaltmaktadır. Reel servet ile gelir dağılımı arasında karşılıklı bir ilişki sözkonusudur. Gelir getirici bir servetin varlığı ve büyüklüğü buna sahip olan kişilerin gelir seviyesini belirlerken, gelir de servet oluşumu için en önemli kaynağı meydana getirmektedir. Diğer bir ifade ile gelir, tasarrufları artırarak servet oluşumunu sağlarken, servet de yeni gelirlerin kaynağını oluşturmaktadır. Bu nedenle de, eşitsiz bir servet dağılımının nedenlerine bakıldığında, gelir dağılımı sorunları öne çıkmaktadır. Çünkü bir ekonomide ilave servet ancak gelirden yapılan tasarruflar vasıtasıyla meydana gelmektedir.20 Bu nedenle, bir toplumdaki yüksek gelir grupları tasarruflar yolu ile büyük servetler oluştururken, düşük gelirli kesimler tüm gelirlerini tüketim için harcadıklarından tasarruf edememektedirler. Sonuç itibariyle yüksek gelir grupları sağladıkları servet nedeniyle ilave gelirlere de sahip olurken, düşük gelir grupları bu tür gelirlerden yoksun kalmaktadırlar. Bu açıdan devletin, servetin belirli ellerde yoğunlaşmasını önleyecek tedbirler alması (servet vergileri gibi), toplumda yüksek ve düşük gelir grupları arasındaki gelir farklılığının giderek açılmasını önlemek adına gereklidir. 18 Caminada, Koen and Goudswaad, Kees P.; “Income Distribution and Social Security in an OECD Percspective”, Social Security in the Global Village, ed. Roland Sigg and Christina Behrendt, International Social Security Series No. 8, Transaction Publishers, New Brunswick: 2002, p. 175. 19 Tanzi, Vito; “Fundamental Determinants of Inequality and the Role of Government”, IMF Working Paper, WP/98/178, Dec. 1998, p. 3. 20 Aksu, age, ss. 66-67. 9 Gelişmiş ülkelerde ise, gelir dağılımını belirlemede reel servet yerine giderek beşeri sermaye daha önemli hale gelmektedir. Gelişmiş ülkelerde, ekonomik gelişme ile birlikte beşeri sermayenin toplam gelirden aldığı pay artmaktadır.21 Grafik 1, reel servet ile beşeri sermayenin ekonomik gelişme ile toplam refahtan aldıkları paylarda meydana gelen değişimi göstermektedir. Reel servetin (zenginliğin) gelir yaratmadaki görece önemi yoksul toplumlarda çok yüksektir. Ama ekonomik gelişme ile birlikte reel servetin önemi giderek azalırken, beşeri sermayenin önemi artmaktadır. Gelişmenin ileri aşamalarında toplam geliri belirlemede beşeri sermaye reel servete göre çok daha fazla etkili olmaktadır. Grafik 1: Ekonomik Gelişmeye Bağlı Olarak Reel Servet ile Beşeri Sermayenin Refahtan Aldığı Paylar Kaynak: Tanzi, Vito; “Fundamental Determinants of Inequality and the Role of Government”, IMF Working Paper, WP/98/178, Dec.1998, p. 13. Bir toplumda eğitim ve beşeri sermaye ne kadar yaygınsa, gelir eşitsizliği de o kadar azdır. Beşeri sermaye sadece büyümeyi sağladığı için değil, bunu toplumun geniş alanlarına da yaydığı için daha eşitlikçi ve adil bir toplum oluşturulmasında en önemli faktördür. Ancak bunu eğitim ve sağlık bütçelerine daha fazla kaynak ayırarak sağlamak mümkün değildir. Beşeri sermayenin yaygınlaştırılması; eğitim ve sağlık hizmetlerinin yapısında daha güçlü beşeri sermaye yaratmayı sağlayacak reformlar (eğitim programlarının yenilenmesi, sağlık personelinin yeniden eğitimi, yoksul 21 Tanzi, age, s. 12. Ekonomik Gelişme Toplam Refah (Gelir) Payı Reel Servet Beşeri Sermaye %100 10 gruplara özel dikkat harcanması ve esaslı idari ve yasal değişiklikler) yaparak sağlanabilir.22 b. Toplumsal Güç ve Sosyal Statü Toplumsal güç ve sosyal statü, reel servetle ilişkilidir. Toplumda çok büyük reel servete sahip olan kişiler bunu politik güce dönüştürürler. Bu politik güç sayesinde kişiler, karar alma süreçlerinde etkinlik sağlayarak, yasal düzenlemelerin kendi lehlerine sonuçlanmasına neden olabilmektedir. Öte yandan toplumda özel bir pozisyona sahip olan kişilerin aileleri bu pozisyondan yararlanmaktadır. Bu yararlanma, ailenin soyadı, bu adın prestiji, ailenin bağlantıları ve bağlantıların belli pozisyonlara gelmede sağladığı kolaylıklar yoluyla gerçekleşir. Bu pozisyonlar mutlaka politik olmak zorunda değildir. Birçok demokratik ülkede eczacıların, noterlerin, muhasebecilerin ya da başka profesyonel mesleklere sahip kişilerin çocukları, bu mesleği miras olarak devralabilirler. Bu mesleklere girişteki kısıtlar nedeniyle bunlar aslında yüksek piyasa değerine sahip küçük monopollerdir ve bunu ailesinden devralan kişiler yüksek yaşam standartlarına erişebilmektedirler. Birçok ülkede gelir dağılımının belirlenmesinde ve ayrıcalıklarda toplumsal güç ve sosyal statü çok önemli olmaktadır.23 c. Ücret Farklılıkları Bağımlı çalışanlar için en önemli ve çoğu zaman da tek gelir kaynağı ücret (veya maaş) geliridir. Bu nedenle bağımlı çalışanlar için, ücretler arasındaki farklar gelir eşitsizliğinin en önemli nedenlerinden birini oluşturmaktadır. Ücretler arasındaki farklar birçok nedenden dolayı oluşabilir. Örneğin yapılan işin cinsine, sürekliliğine, içerdiği tehlikelere ve ağır bir iş olup olmadığına bağlı olarak ücretler farklılaşmakla beraber; kişinin aldığı eğitim, iş tecrübesi ve işten ayrılma sıklığı da ödenecek ücret düzeyini etkiler.24 Bunun yanında çalışanların sendikalı olup olmamasına göre de ücretler arasında farklar oluşmaktadır. Ancak en önemli farklılaşma vasıflı/vasıfsız, sendikalı/sendikasız çalışanlar arasında meydana gelmektedir. Uluslararası ticaretin serbestleşmesi ve artan küresel rekabet; teknolojik değişim ile birlikte otomasyon ve enformasyon teknolojilerinin kullanılmaya 22 Tanzi, age, ss. 18-19. 23 Tanzi, age, s. 9. 24 Parasız, İlker; İktisada Giriş: Prensipler ve Politikalar, 6. Baskı, Ezgi Kitapevi, Bursa: 2000, s. 183 ve 189. 11 başlanması vasıflı işgücüne olan talebi artırmıştır.25 Yeni teknolojiler karmaşık olan işleri parçalara bölerek bir yandan herhangi bir beceri gerektirmeyen monoton işler, diğer yandan da yüksek vasıf ve sorumluluk isteyen işler olarak ikiye ayırmaktadır.26 Aynı zamanda üretim süreçlerinin otomasyonu, herhangi bir vasıf gerektirmeyen işlerin daha az sayıda işgücü kullanılarak yapılmasına imkan vererek, vasıfsız işgücüne olan talebi azaltmıştır. Diğer yandan profesyonel meslekler ve yönetimle ilgili işler için bir talep artışı sözkonusudur. Bu gelişmeler sonucunda vasıfsız işgücü ile vasıflı işgücünün istihdam koşulları ve ücretleri arasında ciddi farklar oluşmaktadır. Devlet, eğitim politikaları vasıtası ile vasıflı işgücü arzını artırabilirse, belli bir süre sonra ücretler arasındaki farkların azalması beklenebilir.27 Ancak, bunun için, sadece formel eğitim imkanlarının geliştirilmesi yeterli değildir. Formel eğitimin yanında işverenlerle işbirliği içinde yürütülecek “işbaşında eğitim” veya “yeniden eğitim” gibi uygulamalı eğitim programları ile de halihazırda istihdamda yer alanların vasıf düzeyini yükseltmeye yönelik çalışmalar yapılmalıdır. Ücret farklarının oluşmasına etkili olan diğer önemli faktör çalışanın sendikalı olup olmamasıdır. Sendikalar, aynı özelliklere sahip sendikalı ve sendikasız işçiler arasındaki ücret farklılıklarını artırırken, vasıf düzeyi düşük sendikalı işçilerin ücretlerini yükselterek, sendikalı işçiler arasındaki eşitsizlikleri azaltır.28 Bu nedenle sendikaların eşitleyici etkisi, sendikalaşma oranı ile yakından ilgilidir. Sendikalaşma oranının yüksek olduğu ülkelerde sendikalar, ücret farklılıklarının azaltılmasında etkin olabilir ancak Türkiye gibi sendikalaşma oranının düşük olduğu ülkelerde sendikalar, ücretler arasındaki farkların açılmasına ve azınlık durumundaki sendikalı işçilerin ayrıcalıklı bir konuma gelmesine sebep olmaktadır. d. Sosyal Normlar ve Gelenekler Sosyal normlar ve gelenekler, eşitsizlik ve gelir dağılımının belirlenmesinde güçlü etkilere sahip olabilir. Sosyal normlar ve geleneklerin bir kısmı geçmişteki kurumların günümüze yansımasıdır. Örneğin; geçmişte var olan kölelik müessesesi günümüze ırk ayrımcılığı olarak yansıyabilmektedir. Bir kısmı ise gelenekleri, 25 Atkinson, Antony B.; “The Changing Distribution of Income: Evidence and Explanations”, German Economic Review, Vol. 1, No. 1, (2000), p. 8. 26 Koray, Meryem; Değişen Koşullarda Sendikacılık, Tüses, İstanbul: 1994, s. 35. 27 Atkinson, “Bringing Income Distribution...”, s.308. 28 Gottschalk, Peter and Smeeding, Timothy M.; “Cross-National Comparisons of Earnings and Income Inequality”, Journal of Economic Literature, Vol. 35, No. 2, (Jun. 1997), p. 647. 12 inançları veya kültürel özellikleri yansıtmaktadır. Kast sistemi veya bazı ülkelerde kadınların statüsü buna örnek gösterilebilir.29 Sosyal normların ve geleneklerin eşitsizlik üzerindeki etkilerini yansıtan en önemli dört alan bulunmaktadır. Bunlar, kira sözleşmeleri, iş sözleşmeleri, evlilik kurumu ve miras paylaşımıdır. Şüphesiz farklı toplumlarda çok farklı başka normlar da gelir dağılımı üzerinde etkili olabilir, ancak bunların anlaşılması için ülkelerin ayrı ayrı incelenmesi gereklidir. Kira sözleşmeleri: Toprak mülkiyeti özellikle belli ellerde yoğunlaşmışsa, toprak sahibi olmayan kişilerin bu toprağı kullanmak için kiralaması gerekmektedir. Birçok ülkede kiralar üzerinde devlet kontrolü olmadığından, kira sözleşmeleri gelenekler çerçevesinde yapılmaktadır.30 Türkiye’de de uygulanan yarıcılık sistemi buna örnek verilebilir. Toprak sahibi ile kiracı ürünleri yarı yarıya paylaşır. Yasal olarak düzenlenmiş veya piyasada belirlenmiş bir kira miktarı yoktur. Bu nedenle gelirin paylaşımında gelenekler ön planda olmaktadır. İş sözleşmeleri: Kore ve Japonya gibi bazı asya ülkelerinde işverenler paternalistik bir tutumla çalışanlar için güvenlik ağları oluşturur. Çalışanlar işletmede ömür boyu istihdam garantisine sahiptir ve ekonomik durgunluk dönemlerinde bile işlerine son verilmez. Bu ülkelerde durgunluk kârlarda büyük dalgalanmalar yaratırken, işsizlik rakamlarında çok büyük farklılıklar meydana gelmez. Bu ülkeler gelir dağılımı bakımından, sahip oldukları düşük Gini katsayıları ile iktisatçıların dikkatini çekmektedirler.31 ABD ve Avrupa ülkelerinde ise, bu tip bir geleneksel anlayış yoktur ve istihdam piyasa koşullarında belirlenir. Diğer bir ifade ile durgunluk veya kriz dönemlerinde istihdamda daralmaya gidilerek işsizlik artar. Bu durum, ücretlilerin gelir dağılımından aldığı payın azalmasına neden olmaktadır. Evlilik Kurumu: Eş seçimi, çeyiz, evliliğin maliyeti, evlenen kişilerin yaşı, hediyeler vs., toplumsal normlar çerçevesinde şekillenmektedir ve bunlar gelir ve servetin dağılımında önemli olmaktadır. Birçok toplumda olduğu gibi refah seviyesi yüksek olanlar kendi içinde, refah seviyesi düşük olanlar kendi içinde evleniyorsa, gelir dağılımı zaman içinde değişmeden kalır.32 29 Tanzi, age, s. 5. 30 Tanzi, age, s. 7. 31 Tanzi, age, s. 8. 32 Tanzi, age, s. 8. 13 Miras Paylaşımı: Gelirin belirlenmesinde reel servetin beşeri sermayeden daha önemli olduğu geleneksel toplumlarda, servetin nesilden nesile geçiş biçimi eşitsizlik üzerinde önemli bir belirleyicidir. Bazı toplumlarda ailedeki ilk erkek çocuk mirasın büyük kısmını alırken, bazılarında kız çocuklarının miras üzerinde hakkı yoktur. Miras yolu ile servetin belli ellerde toplanması sözkonusu olduğunda, buna bağlı olarak gelir eşitsizliği artar. Sosyal normlar, geleneksel toplumlarda değişmeden varlığını sürdürme eğiliminde olduğundan dolayı, var olan eşitsizlikler de değişmeden kalmaktadır. Diğer bir ifade ile geleneksel toplumlarda sosyal normlar ve gelenekler eşitsizlik üzerinde belirleyici rol oynar. Ancak toplumlar geliştikçe bunlar önemini giderek kaybetmektedir. Benzer biçimde savaşlar, yabancı işgali, devrimler gibi büyük iç kargaşaların yaşandığı dönemlerde sosyal normların bozulduğu görülmektedir.33 e. Demografik Etkiler Gelişmiş ülkelerde nüfus artış oranları uzun zamandan beri düşük düzeylerde olmasına rağmen, gelişmekte olan ülkelerde yüksek nüfus artış hızı sonucu yoğun bir nüfus baskısı ve buna bağlı olarak artan bir işgücü sözkonusudur.34 Gelişmekte olan ülkelerde artan nüfusa, bir yandan yeterli eğitim ve sağlık hizmetlerinin sağlanamaması, diğer yandan ise bu kitlenin gerekli vasıflarla donatılmamış olarak işgücüne katılması önemli sorunları beraberinde getirmektedir. Bu ülkelerde düşük vasıf düzeyine sahip işgücü artarken, yeterli yatırımların yapılamaması nedeniyle artan işgücü arzını karşılayacak bir talep yaratılamamaktadır. Sonuç olarak bu kitleler güvenceli bir işe sahip olamamakta ve düzenli bir ücret gelirinden mahrum kalmaktadır. Daha önce de belirtildiği gibi vasıf düzeyi düşük işçilerin ücretleri de düşük olacağından, kişisel gelir dağılımı vasıfsız işçiler; fonksiyonel gelir dağılımı da emek gelirleri aleyhine bozulur. f. Makroekonomik Faktörler Gelir dağılımını etkileyen çok sayıda makroekonomik faktörden söz etmek mümkün olsa da bunlardan en önemlileri ekonomik büyüme, işsizlik ve enflasyon olarak bilinmektedir. 33 Tanzi, age, s. 10. 34 Şenses, Fikret; Küreselleşmenin Öteki Yüzü: Yoksulluk, 2. Baskı, İletişim Yayınları, İstanbul: 2002, s. 153. 14 Gelir dağılımını ve dolayısı ile gelir eşitsizliğini etkileyen en önemli makroekonomik değişken ekonomik büyümedir. Kuznets’in “Ters U Hipotezi”ne göre, büyüme sürecinde eşitsizliğin önce artması ve belli bir düzeye ulaştıktan sonra düşmesi gerekmektedir. Ancak uygulamalar bu hipotezi desteklememektedir. Büyüme ile birlikte eşitsizliğin arttığı durumlar olduğu gibi eşitsizliğin azaldığı durumlara da rastlanmaktadır.35 Büyüme ve gelir dağılımı arasındaki ilişki için şunu söylemek mümkündür: Bir ülkede gelir görece adil dağılıyorsa, ekonomik büyüme düşük gelirliler üzerinde olumlu yönde etki yapar. Ancak ekonomik büyüme sadece sermaye sahipleri ile bağlantılı hale getirilmişse, o zaman toplumdaki alt gelir grupları bu gelişmeden zarar görür.36 İşsizlik, gelir dağılımı sıralamasının alt dilimlerinde yer alanları diğerlerine göre daha fazla etkilemektedir. Bu nedenle işsizliğin eşitsizliği artırıcı etkisi olduğunu söylemek mümkündür. İşsizlik ve enflasyonun gelir dağılımı üzerindeki etkilerini inceleyen çalışmalar, işsizliğin doğrudan gelir eşitsizliğini artırıcı bir etki yarattığına dair kesin sonuçlara ulaşmakla birlikte enflasyonun gelir eşitsizliği ile ilgili sonuçları çok açık değildir.37 Ancak enflasyonun sabit gelirlilerin satın alma güçlerini azaltarak refah seviyelerinin düşmesine neden olduğu düşünülürse, fiyat istikrarının sağlanması hem büyümeyi hem de düşük gelir gruplarının satın alma güçlerini korumaktadır. Fiyat istikrarı sonucunda sağlanan ekonomik büyüme, kamu gelirlerini ve bunun bir sonucu olarak da kamu harcamalarını artırarak yoksullara yönelik yardımları artırır.38 II. GELİRİN YENİDEN DAĞILIMI Gelir eşitsizliklerinin varlığı ve yoksulluk, devletin geliri yeniden dağıtacak tedbirler almasını zorunlu kılmaktadır. Modern devlet bir “dağıtım devleti” (Verteilungsstaat) olarak görülür. Devlet tarafından etkilenen, değiştirilen ya da sebep olunan yeniden dağılım, sosyal devlete şekil vermektedir. Piyasada meydana gelen dağılım adil olmadığından, sosyal hasılanın dağılımını hedeflenen biçimde 35 Şenses, age, s.150. 36 Adanur Aklan, Nejla; “Dünyada ve Türkiye’de Gelir Dağılımı ve Gelir Dağılımını Etkileyen Faktörler”, Uludağ Üni. İİBF Dergisi, Cilt 19, Sayı 4, (Kış Dönemi, Aralık 2001), http://iktisat.uludag.edu.tr/dergi/11/05nejla/05nejla.htm, (Haziran 2003). 37 Gustafsson ve Johansson, age, s. 587. 38 Adanur Aklan, age. 15 değiştirmek devletin görevi olarak kabul edilmektedir.39 Toplumdaki kaynakların eşit dağılmamış olması, bir yandan servet sahipliği ve buna bağlı olarak elde edilen toplumsal güç ve statünün belli ellerde toplanmasına, diğer yandan da kendilerini geliştirme imkanlarından yoksun, düşük vasıflı ve emek piyasasına katılma güçlüğü çeken kitlelerin varlığına sebep olmaktadır. İşgücü piyasasında eğitim düzeyine ve vasfa bağlı olarak çalışanlar arasında oluşan ücret farklılıkları gelir eşitsizliklerini artırırken, çalışmak istediği halde iş bulamayan kişilerin varlığı önemli bir sorun oluşturmaktadır. Diğer yandan her toplumda emek piyasasına katılamayacak durumda olan yaşlı ve özürlülerin bulunması, bunlara yönelik koruma mekanizmalarına olan ihtiyacı ortaya çıkarmaktadır. Gelir eşitsizlikleri ve yoksulluk, devletin çözmesi gereken bir sorun olarak ortaya çıkmaktadır. Çünkü toplumda, çeşitli nedenlerle yaşamlarını devam ettirmeyi sağlayacak kaynaklara sahip olmayan insanlar bulunmaktadır ve bunlar her zaman var olacaktır. Modern dünya, toplumdaki geleneksel yapıların çözülmesine ve informel dayanışma mekanizmalarının ortadan kalkmasına neden olduğundan, ihtiyaç içindeki fertlerin aile, komşuluk ilişkileri gibi kurumlarla varlıklarını devam ettirmeleri mümkün olmamakta ve resmi mekanizmalara ihtiyaç duyulmaktadır. Bu nedenle devlet, yeniden dağılım süreçleri ile toplumdaki zayıfları koruyacak önlemler almaktadır. Yeniden dağılım sistemleri, devletlerin, gelişmişlik düzeylerine, sahip oldukları kaynaklara ve hükümetlerin benimsedikleri politikalara bağlı olarak değişmekle beraber, her ülkede uygulanmaktadır. A. GELİRİN YENİDEN DAĞILIMI KAVRAMI Yaşam standartlarının iyileştirilmesi için gelirin yeniden dağılımı sosyal politikanın en önemli araçlarından birini oluşturmaktadır. Gelirin yeniden dağılımı kavramı literatürde birçok yazar tarafından tanımlanmıştır. Barna, gelirin yeniden dağılımını, toplum içinde dağılmış olan gelirin, kamu maliyesi aracılığı ile yeniden dağıtılması olarak tanımlamaktadır.40 Çiftlikli, üretimden elde edilen ilk gelirin, devlet tarafından vergiler ve kamu harcamaları yolu ile değiştirilerek bireylerin ve sosyal grupların gelirlerinde fark yaratılmasının, gelirin yeniden dağılımı olduğunu 39 Depenheuer, Otto; “Solidaritaet im Verfassunsstaat: Grundzüge einer normativen Theorie der Verteilung”, s. 1, http://www.uni-koeln.de/jur-fak/semphil/docs/depenheuer-habil.pdf, (Haziran 2005). 40 Barna, Tibor; Redistribution of Income Through Public Finance in 1937, Oxford, The Clarendon Press, 1945, s. 6’dan akt. Tuncer, 1970, s. 19. 16 belirtir.41 Tuncer’e göre gelirin yeniden dağılımı, bir ülkede GSMH’nın kamu gelirleri aracılığı ile emilip, kamu giderleri aracılığı ile topluma yeniden verilmesidir.42 Bu tanımlara dayanarak gelirin yeniden dağılımının, gerçekleşmiş olan ilk gelir dağılımının mali araçlar kullanılarak değiştirilmesi olduğunu söylemek mümkündür. Devlet, toplumdaki gelirin bir kısmını vergi adı altında toplamakta ve kamu harcaması adı altında (transferler yolu ile) yeniden topluma geri dağıtmaktadır. Bunu yaparken, ilk dağılımın adil olmadığını kabul ederek, daha eşitlikçi bir gelir dağılımı meydana getirmeye çalışmaktadır. Gelirin yeniden dağılımının bu tanımı sadece mali araçlara dayanarak mevcut dağılımda bir değişiklik yaratılacağını kabul etmektedir. Ancak gelirin yeniden dağılımını daha geniş olarak tanımlayan Peacock’a göre, devletin bir toplumdaki gelir dağılımını mali ve mali olmayan araçlarla değiştirmesi gelirin yeniden dağılımıdır.43 Boratav’da mali politikalar dışında devletin işletmeci veya işveren olarak, kamu hizmetlerini sunarak, ekonominin işleyişine müdahaleler yaparak gelir dağılımını değiştirdiğini ifade etmektedir.44 Depenheuer, gelirin yeniden dağılımını tanımlamamakla birlikte devletin, birincil dağılımın sonuçlarına yönelik müdahaleler yanında, piyasa ekonomisinin dağılım sürecine yönelik müdahalelerle de gelirin yeniden dağılımını gerçekleştireceğini ifade etmektedir.45 Buna göre devlet sadece mali önlemlerle değil, aynı zamanda mevcut kurumları ve yasal düzenlemeleri ile piyasanın işleyişine müdahale ederek ve gerçekleşen birincil dağılımı değiştirerek geliri yeniden dağıtmaktadır. Yeniden dağılımın bu geniş biçimi literatürde “Gelir Dağılımı Politikası” (Einkommensverteilungspolitik) olarak yer bulmakta ve “gelir oluşum sürecine, gelir dağılımını değiştirmek için genel olarak yapılan bütün müdahaleleri”46 tanımlamaktadır. Gelirin yeniden dağılımı ile ilgili bu iki yaklaşımı değerlendirmek gerekirse, ilk verilen tanımların dar anlamda bir yeniden dağılımı, daha sonra verilen tanımların ise geniş anlamda bir yeniden dağılımı ifade ettiğini söylemek mümkündür. 41 Çiftlikli, Mehmet; Dünyada ve Türkiye’de Gelir Dağılımı, Türkiye Sağlık İşçileri Sendikası Yayını, Bakü: 1995, s.17. 42 Tuncer, age, s.21. 43 Peacock, Alan; Income Redistribution and Social Policy, Reprinted, Lowe and Brydone Ltd., London: 1958, p. 7. 44 Boratav, Korkut; 100 Soruda Gelir Dağılımı, Gerçek Yayınevi, Ankara: 1976, s. 29. 45 Depenheuer, age, s. 3. 46 Tinberger, age, s. 145. 17 1. Gelirin Dikey Olarak Yeniden Dağılımı Devletin geliri yeniden dağıtmaya yönelik önlemleri sonucu, yüksek gelir gruplarından düşük gelir gruplarına doğru bir transfer gerçekleşiyorsa gelirin dikey olarak yeniden dağılımı sözkonusudur. Ancak bazen uygulanan politikalar istenen sonucu vermeyebilir ve düşük gelir gruplarından yüksek gelir gruplarına doğru da bir gelir akımı gerçekleşebilir. Yeniden dağılımın amaçları ile uyuşmayan ve istenmeyen bir durum olan “gelirin ters dikey yeniden dağılımını” önlemek için, yeniden dağıtıcı düzenlemeler yapılırken mevcut yapının bu sonuca yol açmamasına dikkat etmek gerekmektedir. Toplumda yeniden dağılım gerçekleştikten sonra meydana gelen değişimi bireylerin/hanehalklarının vergi ve transfer öncesi gelirleri ile vergi ve transfer sonrası gelirlerini karşılaştırarak görmek mümkündür. Tüm toplum bazında brüt gelirden yapılan kesintiler ile net gelirde meydana gelen artışların toplamı sıfırdır. Ancak bireylerin/hanehalklarının gelirlerindeki farklılaşma nedeniyle toplumun elde edeceği toplam fayda yeniden dağıtılan gelirin büyüklüğüne göre ve transferlerin yüksek gelir gruplarından düşük gelir gruplarına doğru olması şartıyla pozitiftir. Fakat transferler tersine gerçekleşirse, yani düşük gelir gruplarından orta ve yüksek gelir gruplarına doğru bir akım sözkonusu ise, toplumun elde edeceği toplam fayda negatif olacaktır.47 Gelirin dikey olarak yeniden dağılımda; vergiler, fiyat kontrolleri, sübvansiyonlar ve belli mal ve hizmetlerin sunumu (eğitim, sağlık ve konut) gibi çeşitli müdahale yöntemleri vardır. Yeniden dağılımın bu biçimi özellikle vergi sistemi ve kamu harcamaları yoluyla gerçekleştirilir, ancak bunun dışında asgari ücret uygulaması ve düşük ücretle çalışanlara vergi indirimi gibi uygulamalar da gelirin dikey olarak yeniden dağılımını sağlamaktadır.48 Gelirin dikey olarak yeniden dağılımının toplumdaki gelir eşitsizliklerini azaltma gücü hem çok yüksektir, hem de etkileri daha yaygındır. Ayrıca bu tip yeniden dağılım kesin sonuçlar ortaya koymaktadır. Gelirin dikey olarak yeniden dağılımının gerçekleşmesi için ülkenin vergi yapısının özellikle artan oranlı vergilere dayanması gereklidir.49 47 Çiftlikli, age, s. 21. 48 Wörterbuch der Sozialpolitik, “Einkommensumverteilung”, http://www.socialinfo.ch/cgi- bin/discopossode/show.cfm?id=156, (Mayıs 2005). 49 Tuncer, age, s. 35. 18 2. Gelirin Yatay Olarak Yeniden Dağılımı Aynı gelir düzeyindeki bireyler/hanehalkları arasında meydana gelen gelir transferleri sonucu gelirin yatay olarak yeniden dağılımı gerçekleşmektedir. Gelirin yatay olarak yeniden dağılımı aynı gelir düzeyindeki kişilere doğrudan doğruya parasal yardım yapılması (çocuk yardımı gibi) veya kişilerin gelir durumunu değiştiren vergi indirimleri yoluyla gerçekleştirilir.50 Gelirin yatay yeniden dağılımı sosyal güvenliğin tüm sigorta kollarında gerçekleşmektedir. Bu yeniden dağılım; çalışma çağındakilerden emeklilere, istihdamdakilerden işsizlere, sağlıklı olanlardan hastalara, çocuk sahibi olmayanlardan çocuk sahibi olanlara doğrudur. İlk bahsedilenler prim (veya vergi) öderken, sonrakiler hak sahibi olarak transferlerden yararlanmaktadır. Günümüzde endüstrileşmiş ülkelerinde, yatay yeniden dağılım yoluyla toplumsal kaynakların yaklaşık yüzde 15-25’i bu biçimde yeniden dağıtılmaktadır.51 Yatay yeniden dağılımın maliyetine katlananlar ve bundan yararlananlar aynı gelir düzeyindekiler olsa da, bu kişilerin veya ailelerin ihtiyaçları birbirinden farklıdır. Örneğin, aynı gelir düzeyindeki iki aileden biri çocuk sahibi değilken diğerinin çocukları varsa ailelerin gelir düzeyleri aynı olmakla birlikte ikinci ailenin ihtiyaçları daha fazla olmaktadır. Bu nedenle yatay yeniden dağılım gelir düzeylerini değil, ihtiyaçların artmasını dikkate almaktadır. Yatay yeniden dağılım her ülkede belli bir düzeyde uygulanmaktadır. Bu tip yeniden dağılımın aile ve kişiler arasında gelir eşitsizliklerini azaltıcı etkileri bulunmaktadır.52 B. GELİRİN YENİDEN DAĞILIMININ AMAÇLARI Yeniden dağılımın en önemli amacı serbest piyasada gerçekleşen gelir dağılımını değiştirmektir. “Çünkü tamamen serbest bir piyasa sisteminin ürettiği sonuç, sosyal sebeplerden dolayı onaylanamaz”53. Piyasada meydana gelen dağılım, gelir eşitsizliklerine ve yoksulluğa sebep olmaktadır. Bu dağılımdan tüm bireyler, ihtiyaçlarını karşılayacak kadar gelir elde edemektedir. Kişilerin yaşamlarının farklı dönemlerindeki gelir ihtiyaçları değişir; bazı dönemler, fertlerin veya ailelerin gelir 50 Tuncer, age, s. 33. 51 Wörterbuch der Sozialpolitik 52 Tuncer, age, s. 35. 53 Tinbergen, age, s. 145. 19 ihtiyacı artar. Piyasadaki dağılım bunu göz önünde bulundurmaz. Birçok durumda kişiler emek piyasasına dahil olamadığı için Milli Gelirden herhangi bir pay alamaz. Bu bağlamda Issing, gelirin yeniden dağılımının amaçlarının buna duyulan ihtiyaçla ilişkili olduğunu belirterek, bu ihtiyacın nedenlerini şu şekilde sıralamaktadır; 54 • Bazı fertlerin varlıklarını devam ettirecek bir gelir temin edememeleri (özürlüler), • Daha önce kazanma gücüne sahip olup bunu kaybedenlerin varlığı (yaşlılar, malûller), • Fiziksel bir engeli olmayıp çalışmak isteyen ancak iş bulamayanların varlığı • Toplumda sosyal adalet ve sosyal barışı sağlama düşüncesi. Aslında Issing’in belirttiği sosyal adalet ve sosyal barışı sağlama ihtiyacı, sayılan diğer nedenlerle doğrudan bağlantılıdır. Çünkü toplumdaki belli grupların, çeşitli nedenlerle gelir ihtiyacı içine düşmesi veya fiziksel engel, yaşlılık/malûliyet ya da ekonominin yapısındaki aksaklıklar gibi nedenlerle yaşamlarını devam ettirecek gelirden yoksun olmaları kamu vicdanını rahatsız etmektedir. Böyle bir durumda devletin bir görev olarak, bu kesimlerin ihtiyacını karşılayacak mekanizmalar oluşturması kaçınılmazdır. Eğer bu yapılmazsa toplumda kendi kusurundan kaynaklanmayan sebeplerden dolayı yoksulluğa düşen fertlerin hoşnutsuzluğu, hatta içinde bulundukları çaresizliğin artmasından dolayı ortaya koyacakları tepkiler, toplumsal barışı da tehdit edecektir. Genel anlamda yeniden dağılım politikasının amaçları yukarıdaki biçimde özetlenmekle birlikte, literatürde gelirin yeniden dağılımının veya daha geniş anlamı ile gelir dağılımı politikasının amaçları çeşitli şekillerde sınıflandırılmaktadır. Bu sınıflamalardan en çok kabul göreni Külp’ün yaptığı sınıflamadır.55 Külp bu amaçları (ilkeleri) altı başlık altında toplamaktadır: Eşitliğin sağlanması: Eşitliğin sağlanması hedefi, uygulamadan çok teorik bir konudur. Çünkü toplumda mutlak bir eşitliğin sağlanması, adaletsiz bir durum yaratır. Bu nedenle eşitlik ilkesinin uygulamadaki yaklaşımı, var olan eşitsizliklerdeki büyük farklılıkların giderilmesi biçimindedir.56 Diğer bir ifade ile, toplumda herkese eşit gelir dağılımı yerine, daha adil gelir dağılımı amacı ön plana çıkmaktadır. 54 Issing, Otmar; Algemeine Wirtschaftspolitik, Wist Taschenbücher, Verlag Franz Vahlen, München: 1982, s. 71. 55 Aksu, age, s.24. 56 Aksu, age, ss. 25-26. 20 Intrilligator “eşitliğin sağlanması” amacını, aynı ilk gelire ve aynı temel ihtiyaçlara sahip bireylerin aynı gelire sahip olması gerektiği şeklinde yorumlamaktadır.57 Asgari bir gelirin garanti edilmesi: Toplumdaki her bir birey temel ihtiyaç düzeyinden daha az olmayan bir gelir elde etmelidir.58 Bu hedef, fiziki ve sosyo- kültürel olmak üzere iki geçinme düzeyi çerçevesinde gerçekleştirilmektedir. Fiziki geçinme düzeyi, bir kişinin yaşamını sürdürmesi için gerekli temel ihtiyaç maddelerini kapsar ve kural olarak bağımlı aile üyelerinin ihtiyaçları da buna dahildir.59 Fiziki geçinme düzeyi aynı zamanda, yoksulluk tanımı ile örtüşmektedir. Daha önce belirtildiği gibi geniş anlamda mutlak yoksulluk, gıda ve gıda dışı temel ihtiyaçların karşılanamaması durumunu ifade etmektedir. Buna göre yeniden dağılım politikasının amaçlarından biri toplumdaki hiçbir ferdin (ailesi ile birlikte) mutlak yoksulluğa düşmemesidir. Asgari bir gelirin garanti edilmesi amacı çerçevesinde belirlenen ikinci geçinme düzeyi, fiziki asgari geçinme düzeyine insan onuruna yaraşır bir yaşam sürdürmek için gerekli kültürel ihtiyaçların eklenmesiyle genişletilmektedir. Sosyo- kültürel geçinme düzeyi ile, toplumsal ve kültürel yaşama dahil olmak için gerekli asgari koşullar ifade edilmektedir. Geçinme düzeyinin bu ikinci boyutu, toplumların gelişmişlik düzeyleri ile ilgilidir. Sosyo-kültürel asgari geçim şartı toplumdaki tüm tabakalar için tekdüzen değildir.60 Bu aynı zamanda göreli yoksullukla bağlantılıdır ve toplumdaki fertlerin göreli yoksulluğa düşmemesini hedeflemektedir. Kişiler arası gelir farklarının azaltılması: Piyasa ekonomisinin hakim olduğu bir toplumda, çalışma isteğini teşvik etmek amacıyla gelirler (veya ücretler) arasında belli düzeyde farklılıklar kabul edilmektedir.61 Ancak bu farkların hangi düzeyde olacağı konusundaki bilimsel tartışmalar bir sonuca ulaşamamıştır; bütün gelirlerin eşitlenmesi üretimin düşmesine hatta hiçbir şey üretilmemesine yol açacaktır. Hiçbir şey üretilemediğinde hiçbir şey de dağıtılamayacağından eşitleme sıfıra yakın bir düzeyde gerçekleştirilmiş olmaktadır. Diğer yandan sisteme zarar verecek bir memnuniyetsizlik yaratmadan veya sosyal bir kıskançlığa yol açmadan toplumda katlanılabilir bir düzeyde gelir eşitsizliklerinin daima var olduğu görülmektedir. Yani 57 Intrilligator, Michael D.; “Income Redistribution: A Probablistic Approach”, The American Economic Review, Vol. 69, No. 1, (Mar. 1979), p. 99. 58 Intrilligator, age, s.99. 59 Helmann; Skript zur Vorlesung Sozialpolitik I: Theorie und Politik der Einkommensverteilung, Stand: WS2003/04, s. 85, www.wiwi.uni-rostock.de (Ocak, 2004). 60 Helmann, age, ss. 85-86. 61 Aksu, age, s. 39. 21 katlanabilir bir eşitsizlik onaylanmaktadır.62 Gelirin yeniden dağılımı ile toplumdaki eşitsizliklerin belli bir düzeyin üstüne çıkmaması amaçlanmaktadır. Gelir farklılıklarını çalışma ilkesine göre belirlemek: Çalışma ilkesi (leistungsprinzip), sosyal hasılanın kişiler arasında kendi verimlilikleri ölçüsünde dağıtılmasıdır. Diğer bir ifade ile, herkesin gösterdiği çaba doğrultusunda ücretlendirilmesidir. Çalışanlar arasında, çalışmalarının karşılığını verimlilikleri ile orantılı olarak alması yönünde bir eşitlik olmalı, aynı işi gören kişiler aynı düzeyde gelire sahip olmalıdır.63 Bireylerin ilk gelirleri arttıkça nihai gelirleri de artmalıdır. Çünkü bu sayede bireyler daha fazla gelir elde etmek için çaba harcarlar.64 İhtiyaç ilkesi: Bireylerin ihtiyaçlarını ön plana çıkaran bu ilke, çalışma ilkesi ile çatışmaktadır. Çünkü ihtiyaç ilkesine göre, devletçe yapılan yardımlar kişilerin içinde bulundukları toplumun standartlarına uygun bir yaşam sürdürmesini amaçlamalıdır.65 Çalışma ilkesi ise, herkesin gösterdiği performans doğrultusunda bir gelire sahip olması gerektiğini ifade etmektedir. İhtiyaç ilkesinin problem yaratan yönü nelerin ihtiyaç olarak kabul edileceğidir. Çünkü, ihtiyaç kavramı toplumdan topluma veya zaman içinde değişebilmektedir. Heilmann’a göre ihtiyaç belirlenirken aile büyüklüğü göz önünde tutularak çocuklu ailelere öncelik tanınmalıdır. Ancak bireylerin, tek başına mücadele edemeyecekleri hastalık, kaza, işsizlik gibi riskler göz önünde tutularak bu tür sosyal risklerle karşılaşan kişilere öncelik verilmelidir.66 Herkese eşit muamele ilkesi (ayrımcılık yasağı): Modern endüstri toplumlarında ırk, cinsiyet, din ve politik tercihlerin gelir farklılığına neden olmaması yönünde güçlü talepler vardır. Bütün temel haklarda ve uluslararası sözleşmelerde ayrımcılık yasağı kabul edilmiştir. Herkese eşit muamele veya ayrımcılık yasağı, çok geniş bir biçimde kabul edilmekle beraber uygulamada bunun çoğunlukla ihlal edildiği görülmektedir.67 Gelirin yeniden dağılımı, toplumda hiçbir ferde farklı muamele yapılmadan korunmasını amaçlamaktadır. 62 Helmann, age, s.87. 63 Aksu, age, s. 39. 64 Intrilligator, age, s.99. 65 Helmann, age, s.90. 66 Helmann, age, ss. 90-91. 67 Helmann, age, s. 91. 22 C. GELİRİN YENİDEN DAĞILIMI İLE İLGİLİ YAKLAŞIMLAR Devleti yeniden dağılım yapmaya yönelten faktörler, yeniden dağılımın kimlere yöneldiği ve sağlanan garantinin büyüklüğü gibi konularda yapılan çalışmalar sonucu, gelirin yeniden dağılımını açıklamaya yönelik farklı yaklaşımlar ortaya çıkmıştır. Bunlar; “bağımlı tercihlerden dolayı gönüllü yeniden dağılım”, “kişisel çıkar modeli” ve “sigorta modeli” olmak üzere üç başlık altında toplanabilir. 1. Bağımlı Tercihlerden Dolayı Gönüllü Yeniden Dağılım Bağımlı tercihlerden dolayı gönüllü yeniden dağılım modelinde (voluntary redistribution owning to interdependent preferences) vatandaşlar, devletin yoksullara gelir transfer etmesini iki nedenden dolayı istemektedirler. Bunlar: (1) Doğrudan nedenler; yoksulluğun varlığını bilmekten dolayı bireylerin üzüntü duyarak hayırseverlik duyguları ile hareket etmeleri. (2) Dolaylı nedenler; yoksulların daha üretken toplum üyeleri haline getirilebilmesi ve suç oranlarının düşürülmesine yardımcı olunması için bireylerin yeniden dağılım yapılmasını onaylamasıdır.68 Eğer devlet, kamusal mallar sağlamışsa toplumdaki herkes bunlardan yararlanmakta ve tüm vatandaşlar bu malları bedava kullanmaktadır. Bu nedenle, ortak katkının sağlanması için devletin bu alanda faaliyeti istenmekte ve gelirin yeniden dağılımı onaylanmaktadır. 69 Bağımlı tercihlerden dolayı gönüllü yeniden dağılım modelinin en ünlü çalışması Orr tarafından yapılmıştır. Orr’un modeline göre, bir vergi mükellefi hem kendi net gelirinden hem de yeniden dağılım ile transfer edilen gelirden fayda sağlamaktadır. Vergi mükellefi yüksek yarar sağladığı marjinal faydaya karşı yüksek vergilerden doğan marjinal faydasızlık arasında kendisi için optimal bir fayda düzeyi seçmektedir. Herbir vergi mükellefi kendi optimal fayda düzeyini seçtikten sonra medyan (ortanca) seçmenin tercihi devletin yeniden dağılım politikasını belirler.70 Gelirin yeniden dağılımında kullanılan vergilerin oranı ve kişilerin tercihleri sabit tutulduğunda, yüksek gelirlilerin gelir transferi talebi artmaktadır. Çünkü, bireylerin 68 Plotnick, Robert D. and Winters, Richard F.; “A Politico-Economic Theory of Income Redistribution”, The American Political Science Review, Vol. 79, No. 2, (Jun. 1985), p. 458. 69 Plotnick ve Winters, age, s. 448. 70 Plotnick ve Winters, age, s.459. 23 refahı arttığında, kendi gelirlerindeki artışa daha az değer vererek ve gelirin yeniden dağılımı için daha eğilimli olmaktadırlar.71 2. Kişisel Çıkar Modeli (Gönüllü Olmayan Yeniden Dağılım) Kişisel çıkar modeline (self-interest model) göre devletin yaptığı yeniden dağılım; seçim, yasama ve bürokrasi süreçlerinin bir sonucu olarak meydana gelmektedir. Bu süreçlerde etkin olabilen çıkar grupları ya iktidara kendileri ile aynı görüşleri paylaşan bir partinin gelmesini, yada hükümetin kendi çıkarlarına uygun politikalar uygulamasını sağlayabilmekte ve bu şekilde devletin gerçekleştirmiş olduğu gelirin yeniden dağılımı, etkin olan çıkar grupları için uygun olurken, diğer kesimler için uygun olmamaktadır. Bir toplumda sosyo-ekonomik çeşitliliğin artması, yani toplumda ırk, dil, kültür, ekonomik seviye gibi unsurların farklılaşması, ortak unsurlara sahip bireylerin kendi çıkarlarını korumak için biraraya gelmelerine yol açmaktadır. Özellikle, sahip oldukları ekonomik güç, daha kolay organize olabilmeleri ve hak arama bilincinin gelişmiş olması nedeniyle, varlıklı kesimlerin kendi çıkarlarını korumaya yönelik bir koalisyon oluşturmaları çoğu zaman daha kolay olmaktadır. Ancak, işçi sınıfının gelişmesi sonucu birçok ülkede sendikalar vasıtasıyla bu kesimlerin örgütlenmesi ve politik süreçler üzerinde etkin olması sözkonusudur. Bu nedenle sendikalar işçi sınıfının çıkarlarını korumaya ve geliştirmeye yönelik önemli bir baskı grubu oluşturmaktadır. Öte yandan, gelişmiş ülkelerde yaşlı nüfusun toplumdaki nispi oranın artması, hükümetin yaşlılara yönelik politikalarını geliştirmesi için yaşlılar arasında bir koalisyona neden olmaktadır. Daha açık bir ifade ile, toplumda çeşitli çıkarlar etrafında örgütlenmiş çeşitli sosyo-ekonomik gruplar vardır ve çoğu zaman bu gruplardan birinin lehine olan bir politika diğerinin aleyhine olabilmektedir. Bu nedenle çıkar grupları politik karar alma süreçlerine müdahale etmeye çalışarak kendi çıkarları yönünde kararlar alınması için çaba harcamaktadırlar. Çıkar grupları, bir “çıkar koalisyonu” oluşturarak kendi yararına olan politikaların uygulanması için hükümete baskı yapmaktadırlar. Bu çıkar koalisyonunda yer alan bireyler, hükümetin, kendi lehlerine geliri yeniden dağıtacak ve maliyetini ya tüm topluma ya da bu koalisyon dışındakilere paylaştıracak 71 Ponza, Michael et al.; “The Guns of Autumn: Age Differences in Support for Income Transfers to the Young and Old”, Public Opinion Quartarly, Vol. 52, No. 4, (Winter 1988), p. 453. 24 programların uygulanması için çaba gösterirler.72 Bu çıkar koalisyonu, isteklerinin yerine getirilmesi için iki yola başvurmaktadır. Bunlar;73 • Seçmenleri ve seçilmiş temsilcileri, isteklerinin haklılığı konusunda ikna etmeye yönelik bilgilendirme, • Politikacılara ve partilere, seçim kampanyalarında kullanmak üzere finansal katkı sağlama. Sonuçta gerçekleşecek yeniden dağılım, çıkar grubu üyelerinin tercihlerine, gücüne ve çıkar grubu temsilcilerinin yasal süreci etkilemedeki başarılarına bağlıdır. Eğer çıkar grupları, seçimlerde iktidara gelecek partiyi belirleyecek güçteyse, siyasal partiler üzerinde büyük bir baskı oluşturabilirler. Böylece de istediklerini elde etmede daha başarılı olurlar. 3. Sigorta Modeli Sigorta modeli (insurance model), bireylerin karşılaşacakları gelir kayıplarını sigortalama isteğine dayanmaktadır. Çünkü bireyler veya aileler zaman içinde çeşitli nedenlerle gelir kayıplarına uğrayabilirler. Hiç kimse, gelirinde büyük bir düşüş yaşamayacağından emin değildir ve böyle bir durumda kişisel önlemlerle kendilerini veya yakınlarını koruyamayacaklarını bilirler. Bu yüzden kişiler, kendilerinin veya yakınlarının hayatlarının bir döneminde karşılaşmaları muhtemel olan gelir kayıplarının telafi edilmesini garantilemek için gelirin yeniden dağılımı politikalarını desteklemektedirler.74 Gönüllülük esasına dayalı olan sigorta modelinde de kişisel çıkar modelinde olduğu gibi bireyler kendi çıkarlarını ön planda tutarlar, ancak bu modelde yeniden dağılımın maliyetinin farklı gruplar arasında paylaştırılması düşüncesi yoktur. Yeniden dağılımı destekleyenler bunun maliyetine katılmaya hazırdırlar. Devletin uyguladığı gelir testine bağlı transfer programları gelir kaybına karşı bir sigorta olarak görülebilir.75 Diğer bir ifade ile bireyler gelirleri olduğu sürece bunun bir kısmından, ihtiyacı olan bireylere yönelik transferlerin yapılması için vazgeçmeye hazırdır. Bunun karşılığında da kendileri ihtiyaç duyduklarında aynı transferlerden yararlanmak istemektedirler. 72 Ponza vd., age, s. 450. 73 Grossman, Gene M. and Helpman, Elhanan; “Intergenerational Redistribution with Short- Lived Governments”, The Economic Journal, Vol. 108, No. 450, (Sep. 1998), p. 1313. 74 Ponza vd., age, s. 450. 75 Ponza vd., age, s. 451. 25 D. GELİRİN YENİDEN DAĞILIMI POLİTİKALARINA YÖNELİK ELEŞTİRİLER Yeniden dağılım politikaları vatandaşların, politikacıların ve bilim adamlarının çoğu tarafından desteklenmekle beraber, genel anlamda refah politikalarına, daha dar anlamda ise yeniden dağılım politikalarına yönelik eleştiriler de sözkonusudur. Bu eleştiriler, refah programlarının yoksulluğu azaltmada başarısız olduğunu iddia etmekte ve sosyal refah programlarının yoksulluğu azaltamamasının nedelerini ortaya koymaya çalışmaktadır. İlk eleştiri, devletin çeşitli kurumları aracılığı ile yeniden dağıtılan gelirin çok büyük bir kısmının orta ve üst sınıflarda yer alanlar tarafından paylaşıldığını ve sadece çok küçük bir kısmının yoksullara ulaştığını savunmaktadır.76 ABD’de yapılan bir çalışmaya göre, bu ülkede 1991 yılında gerçekleşen transfer ödemeleri ve vergi muafiyetlerinden, dört kişilik bir ailenin yoksulluk sınırının iki katından fazla bir gelire (yıllık 30.000 dolar) sahip olan aileler yararlanmıştır.77 Bu sonuç, yeniden dağılıma yöneltilen eleştiriyi haklı kılmaktadır. Ancak Uusitalo; gelirin yeniden dağılımının etkileri üzerine yapılmış olan çalışmaların sonuçlarını değerlendirdiği makalesinde, bu çalışmaların genel olarak ulaştığı sonucun yeniden dağılım yoluyla gelir sınıfları arasındaki gelir farklarının ve eşitsizliğin azaltıldığı yönünde olduğunu ifade etmektedir. Gelirin yeniden dağılımında en güçlü etkiyi nakit transferler sağlamaktadır. Nakit transferler yoluyla, toplumdaki gelir sınıfları arasındaki mutlak gelir farkları azalmaktadır.78 Kenworthy’nin, yeniden dağılımın yoksulluk üzerine etkilerini araştırdığı çalışmasında ise, ülkelerin vergi ve transfer öncesi yoksulluk oranlarının, vergi ve transfer sonrası belirgin bir biçimde düştüğünü ortaya koymaktadır79 (Tablo 1). 76 Kenworthy, Lane; “Do Social-Welfare Policies Reduce Poverty? A Cross-National Assessment”, Social Forces, Vol. 77, No. 3, (Mar. 1999), p. 1120. 77 Howe, Neil and Longman, Phillip; “The Next New Deal”, Atlantic Monthly, Apr. 1992’den akt. Kenworthy, age, s. 1121. 78 Uusitalo, Hannu; “Redistribution and Equality in the Welfare State: An Effort to Interpret the Major Findings of Research on the Redistributive Effects of the Welfare State”, European Sociological Review, Vol. 1, No. 2, (Sep. 1985), p. 165. 79 Kenworthy, age, s. 1129. 26 Tablo 1: Çeşitli Ülkelerde Vergi ve Transfer Öncesi/Sonrası Görece Yoksulluk Oranları Ülkeler Transfer ve Vergi Öncesi Görece Yoksulluk Transfer ve Vergi Sonrası Görece Yoksulluk Avustralya 21,3 6,4 Belçika 23,9 2,2 Kanada 21,6 5,6 Danimarka 23,9 3,5 Finlandiya 9,8 2,3 Fransa 27,5 4,8 Almanya 14,2 2,4 İrlanda 25,8 4,7 İtalya 21,8 5,0 Hollanda 20,5 4,3 Norveç 9,3 1,7 İsveç 20,6 3,8 İsviçre 12,8 4,3 İngiltere 25,7 5,3 ABD 21,0 11,7 Kaynak: Kenworthy, Lane; “Do Social-Welfare Policies Reduce Poverty? A Cross-National Assessment”, Social Forces, Vol. 77, No. 3, (Mar. 1999), p. 1130. Tablo, piyasada gerçekleşen dağılım sonucu görece yoksulluk oranlarının çok yüksek olduğunu, ancak devletin gerçekleştirdiği yeniden dağılım ile bu oranların önemli oranlarda düştüğünü göstermektedir. Özellikle Belçika’da, transfer ve vergi sonrası yoksulluk, transfer ve vergi öncesine göre yaklaşık olarak 11 kat azalmaktadır. Diğer ülkelerde genelde 5 ila 7 kat azalma sözkonusu iken, liberal politikaları ile bilinen ABD’da dahi, uygulanan gelirin yeniden dağılımı politikaları ülkedeki yoksulluğu yarı yarıya azaltmaktadır. İkinci eleştiri, birçok yoksulun emek piyasasına dahil olarak düşük ücretli bir işte çalışmak yerine, devlet tarafından yapılan transferlerle hayatını devam ettirmeye çalıştığını, sonuçta yardımlara bağımlı hale gelerek bir yoksulluk tuzağına (poverty gap) düştüğünü savunmaktadır. Bu eleştiriye göre, kişiler emek piyasasına dahil olarak belki başlangıçta düşük bir ücretle çalışacaklar, fakat zamanla ücretleri artarak yoksulluk çizgisini aşabileceklerdir. Lindbeck, refah devletinin “ekonomik refah” ile “üretim sistemine katılmak” arasındaki bağlantıyı kopardığını ve bu nedenle bireylerin çalışma isteğini ortadan kaldırdığını iddia etmektedir. Ancak yapılan araştırmalar yoksulların birçoğunun uzun süreli olarak refah yardımlarına bağımlı 27 kalmadığını göstermektedir.80 Öte yandan, yoksulluk işsizler arasında yaygın olmakla birlikte çalışanlar için de önemli bir sorundur ve işsizlere göre istihdamda yer alanlar arasında yoksulların sayısı daha fazladır. Diğer bir ifade ile, yeniden dağılım politikalarına karşı çıkanların savunduğu gibi, çalışmak ve bir ücret gelirine sahip olmak mutlaka yoksulluğu ortadan kaldırmaz. İstihdam biçimine, kişinin bakmakla yükümlü olduğu aile üyelerinin sayısına ve ihtiyaçlarına bağlı olarak elde edilen ücret geliri yeterli olmayabilir. Yani kişilerin gösterdiği çaba yoksulluktan kurtulmak için her zaman yetmeyebilir. Üçüncü eleştiri ise, sosyal refah programlarının büyümeyi engelleyerek, gelecekte daha fazla yoksul yarattığı yönündedir. Tullock’a göre, yeniden dağılıma ayrılan kaynaklar nedeniyle, GSMH’daki artış, yeniden dağılım yapılmaması durumunda meydana gelecek olan artışın altında kalmakta ve gelecek dönemlerde gelir dağılımının en altında yer alanların payı daha da azalmaktadır. Bir anlamda yapılan yeniden dağılım, bugünün üst gelir gruplarından yoksullara doğru değil, yarının yoksullarından bugünün yoksullarına doğrudur.81 Bu görüşü savunanlar, büyüme oranın düşmesi nedeniyle, geleceğin yoksullarının durumunun, bugünün yoksullarına refah harcaması yapılmaması halinde yaşayacakları yoksulluktan daha derin olacağını ifade etmektedirler. ABD ve İngiltere, 1980’lerden itibaren, uluslararası rekabet gücünü korumak ve büyüme oranlarını artırmak amacıyla uyguladıkları sosyal politika önlemlerini azaltmaya ve yeniden dağılım için kullanılan kamu harcamalarını kısmaya başlamışlardır. Sonuçta bu ülkeler, 1980’lerden itibaren artan gelir eşitsizlikleri ve yoksullukla karşılaşmışlardır. Daha önce de belirtildiği gibi İngiltere’de Gini katsayısı 1977-1991 döneminde yüzde 10 artmıştır. ABD, tablo 4’ten de görülebileceği gibi yüzde 11,7 ile en çok görece yoksula sahip ülkedir. Yoksulluk ve gelir eşitsizlikleri, yetersiz kaynaklara sahip olmaktan değil, bunların eşitsiz dağılımından gerçekleşmektedir. Buna göre de büyüme ve sosyal politikalar arasında optimum bir düzey seçilmesi mümkün görünmektedir. 80 Lindbeck, A.; “Interpreting Income Distributions in a Welfare State: The Case Sweden”, European Economic Review, Vol. 21, p. 227’den akt. Uusitalo, age, s. 163 81 Tullock, Gordon; “A note on Redistribution”, IEA Economic Affairs, (Sep. 2000), p. 35. 28 E. GELİRİ YENİDEN DAĞITAN ARAÇLAR Devlet, gelir dağılımına birçok şekilde müdahale etmektedir. Bu müdahale doğrudan gelir oluşum sürecine yönelik olabileceği gibi dolaylı olarak da olabilir. Doğrudan müdahalenin en bilinen örnekleri asgari ücretin tespiti ve temettü ödemelerine üst sınır getirilmesidir. Bu tür müdahaleler beklenmedik bir biçimde piyasa dengesini bozabilmekte, hatta piyasa iyi analiz edilmeden yapılan bir müdahale, yarar sağlaması beklenen grupların zararına olabilmektedir. Dolaylı müdahale ise, doğrudan piyasaya yönelik olarak gerçekleşmediğinden, piyasa dengesini bozmdan, sadece denge noktasını kaydırmaktadır.82 Dolaylı müdahale, vergi yapısı, kamu harcamaları (eğitim ve sağlık), sosyal güvenlik sistemi, devletin uyguladığı sübvansiyonlar gibi araçlarla gerçekleştirilmektedir. 1. Asgari Ücret Asgari ücret, daha önce de belirtildiği gibi doğrudan piyasaya yönelik bir yeniden dağıtıcı araçtır. Bu özelliği asgari ücreti, gelirin yeniden dağılımını sağlayan diğer araçlardan ayırmaktadır. Diğer yandan asgari ücret dışındaki yeniden dağıtıcı araçlar düşük gelir gruplarının tümüne yönelikken, asgari ücret sadece “çalışan” düşük gelir gruplarına yöneliktir. Daha açık bir ifade ile asgari ücret, “çalışan yoksulların” refah seviyesini yükseltmeyi amaçlamakta, istihdam dışında kalanlar için bu yönde bir etki yaratmamaktadır. Asgari ücretin amacı, çalışmasına rağmen düşük gelirli hatta görece yoksul hanelerde yaşayan kişilerin gelirlerini artırarak, yoksulluğu azaltmak ve gelirin yeniden dağılımını sağlamaktır.83 Özellikle, tek çalışanın olduğu aileler için yeterli bir gelir seviyesi oluşturmayı hedeflemektedir.84 Çünkü salt piyasa koşullarında belirlenen ücretler, çalışan kişilerin ihtiyaçlarını göz önünde bulundurmaz. Bu nedenle devlet, yasal düzenleme yaparak, vasıfsız işçilerin ve ailelerinin geçimlerine yetecek düzeyde bir gelir elde edebilmeleri için, piyasada ödenecek ücretleri alt sınırını belirlemektedir. 82 Tinbergen, age, s. 145. 83 Zweimüller, Josef; Winter-Ebmer, Rudolf und Kuhn, Andreas; “Mindestlöhne als Ursache überhöhter Arbeitslosigkeit?”, Arbeitslosigkeit: Ursache und Auswege, 6-7 Juli 2001, http://www.iew.unizh.ch/grp/zweimueller/downloads/teachingdocs/arbeitsoek/Ss01/mind etloehne.pdf, (Kasım 2004) 84 Bazen, Stephan; “Wage Protection in Industrialized Countries”, International Journal of Manpower, Vol. 15, No. 2/3, (1994), p.67. 29 Asgari ücretin geliri yeniden dağıtıcı etkisi, gerçekte bu uygulamadan kimlerin yararlandığı ve oluşan maliyete, hangi grupların katlandığına bağlıdır. Asgari ücretten kimlerin yararlandığını tespit etmek için, diğer bir ifade ile düşük gelir gruplarına mensup olanların mı, yoksa orta ve üst sınıfın ikincil işgücünün mü asgari ücretle çalıştığı sorusuna cevap vermek için yapılmış çalışmalar bulunmaktadır. Donaldo’nun yaptığı çalışmanın sonuçları tablo 2‘de verilmektedir. Tablo 2:Asgari Ücret ve Gelir Dağılımı (İstihdamdaki Hanehalkları için) Fransa Hollanda İspanya İngiltere* Asgari Ücretle Çalışanların Asgari Ücretle Çalışanların Asgari Ücretle Çalışanların Asgari Ücretle Çalışanların Hanehalkı Gelir Dilimleri Oranı Gelir Dilimlerine Göre Dağılımı Oranı Gelir Dilimlerine Göre Dağılımı Oranı Gelir Dilimlerine Göre Dağılımı Oranı Gelir Dilimlerine Göre Dağılımı En alt %20 21,4 29,0 66,0 48,6 35,7 53,9 60,8 41,9 Alt %20 21,5 29,1 40,0 34,8 17,0 25,7 30,4 20,9 Orta %20 15,0 19,8 13,0 11,2 9,4 14,2 22,1 15,2 Üst %20 12,2 12,2 4,0 3,4 3,4 5,2 20,1 13,8 En üst %20 2,8 4,9 2,0 1,8 0,7 1,1 12,3 8,4 Toplam 7,2 100 11,5 100 6,6 100 14,5 100 * İngiltere için saatlik ücreti 3,50 £‘den az olan çalışanların oranıdır. Kaynak: Dolado, “The Economic Impact of Minimum Wages in Europe”, Economic Policy’den akt. Machin, Stephan and Manning, Alan; “Minimum Wages and Economic Outcomes in Europe”, European Economic Review, Vol. 41, (1997), p. 740. Çalışma, dört farklı ülke için gelir dağılımının yüzde 20’lik paylarına göre asgari ücretle çalışanların oranını göstermektedir. Tablodaki ilk sütunlar, her bir yüzde 20’lik gelir diliminde asgari ücretle çalışanların oranını, ikinci sütunlar ise, toplam asgari ücretle çalışanların yüzde 20’lik dilimler itibariyle oranını vermektedir. Tablo incelendiğinde, ele alınan ülkelerin hepsinde, asgari ücretle çalışanların alt gelir gruplarında yoğunlaştığı görülmektedir. En alt yüzde 40’lık dilimde yer alan ve asgari ücretle çalışanların oranı Fransa’da yüzde 58, Hollanda’da yüzde 84, İspanya’da yüzde 80 ve İngiltere’de yüzde 63’tür. Üst gelir gruplarına doğru gidildikçe asgari ücretle çalışanların oranı belirgin bir biçimde düşmektedir. Donaldo’nun çalışması, asgari ücretten alt gelir gruplarında yer alan çalışanların yararlandığını göstermektedir. Üst gelir gruplarında da asgari ücretle çalışanlar olmakla beraber, bunların oranı çok düşük düzeylerde kalmaktadır. 30 Asgari ücretin yeniden dağıtıcı etkisini belirleyen ikinci unsur, piyasa koşullarında oluşacak ücret ile asgari ücret uygulaması sebebiyle yükselen ücret arasındaki farkı kimlerin ödediğidir. Freeman’a göre, bunu, tüketiciler, düşük ücretli çalışanlar veya firma hissedarları ödemektedir. İşletmeler, asgari ücret nedeniyle artan maliyetlerini ürettikleri mal ve hizmetlerin fiyatlarını artırmak yoluyla tüketicilere yansıtabilirler. Bu durumda sözkonusu mal ve hizmetleri kimlerin tükettiği önemli olmaktadır. Eğer asgari ücretle çalışanların ürettiği mal ve hizmetleri ağırlıklı olarak yüksek gelir grupları satın alıyorsa, yüksek gelir gruplarından düşük gelir gruplarına doğru bir yeniden dağılım meydana gelir. Fakat, bu mal ve hizmetler daha çok düşük gelir grupları tarafından tüketiliyorsa, yeniden dağılımın yönü nötrdür. Asgari ücret veya asgari ücretin artması sebebiyle, maliyetleri düşürmek için düşük ücretli çalışanların bir kısmı işsiz kalıyorsa, yeniden dağılım, düşük ücretle çalışanlar arasında gerçekleştir. İşletmenin hissedarları, artan asgari ücret karşısında, saatlik çalışma ücretlerini artırır. Ancak işletme dağıtabileceği rantlara sahipse, asgari ücret bu rantların düşük ücretli çalışanlarla paylaşılmasına neden olur. Bu tip rantlar daha çok sermaye yoğun işletmelerde mevcuttur ve bu sayede bu tip işletmelerdeki hissedarların asgari ücretin maliyetine katlanması gerekmez. 85 Asgari ücretin yeniden dağılım etkisi bu nedenle uygulandığı emek piyasasına, yeniden dağılım sistemine, asgari ücretin düzeyine ve uygulamanın katılığına bağlıdır.86 Piyasa koşulları göz önünde tutularak belirlenecek bir asgari ücret düşük gelir gruplarının yararına bir etki yaratır. Asgari ücret, alt gelir gruplarındaki tüm bireyleri kapsamamakla birlikte, düşük ücretle çalışanların gelirlerinin belli bir seviyenin altına düşmesini önlediğinden dolayı ücretler arasındaki farkların çok geniş ölçüde açılmasını engelleyen bir yeniden dağılım aracı olarak değerlendirilebilir. Türkiye’de asgari ücret yoluyla gelirin yeniden dağılımının ne şekilde etkilendiği konusunda çalışmalar bulunmamaktadır. Bu nedenle, Türkiye’deki etkiyi gösterecek rakamları ortaya koymak mümkün değildir. Ancak Türkiye’de bağımlılık oranının yüksek ve kadınların işgücüne katılım oranının düşük olması nedeniyle, ailede gelir getirenin çoğu zaman tek kişi olduğu düşünülürse, asgari ücret nedeniyle meydana gelen yeniden gelir dağılımından daha çok alt gelir gruplarının 85 Freeman, Richard B.; “The Minimum Wage as a Redistributive Tool”, The Economic Journal, Vol. 106, (May 1996), pp. 640-641. 86 Freeman, age, s. 639. 31 yararlandığını söylemek yanlış olmaz.87 Bu açıdan bakıldığında, asgari ücretin gelirin yeniden dağılımı üzerinde yarattığı etkinin olumlu olması beklenebilir. 2. Sosyal Güvenlik Sistemi Sosyal güvenlik sisteminin, gelirin yeniden dağılımı ile olan ilişkisi ikinci bölümde geniş olarak açıklanacağından dolayı burada ele alınmayacaktır. 3. Vergiler Devletin en önemli yeniden dağılım araçlarından biri vergilerdir. Vergilerin gelirin yeniden dağılımı üzerindeki etkilerinin yönünü vergi sisteminin yapısı belirler. Toplam vergiler içinde dolaylı ve dolaysız vergilerin nispi oranı, vergilerin artan/azalan ya da sabit oranlı olması gibi unsurlar, gelir gruplarının ödediği vergi düzeyini etkilemektedir. Devletin vergi toplamasının iki nedeni vardır; birincisi devlet hizmetlerinin yürütülmesi için gerekli kaynakları sağlamak, ikincisi ise sosyal amaçlı harcamaların finansmanı için kaynak oluşturmaktır.88 Devlet bu amaçları gerçekleştirmek için yasal düzenlemelerle kişilerden ve kurumlardan çeşitli biçimlerde vergi toplamaktadır. Vergiler, farklı gelir düzeylerindeki kişilerin gelirlerinde, vergi yapısına bağlı olarak değişik miktarlarda azalma yaratır. Eğer vergilerin meydana getirdiği azalma, üst gelir gruplarında alt gelir gruplarına göre daha fazla ise gelir eşitsizlikleri azalır. Vergilerin artan/azalan veya sabit oranlı olması yeniden dağılım açısından farklı etkiler yaratır. Artan oranlı vergiler, matrahının büyümesi ile birlikte vergi oranı artan vergilerdir. Genellikle gelir ve servet vergilerinde uygulanır. Artan oranlı vergilerin altında yatan düşünce, gelirin azalan marjinal faydası kuramıdır. Yüksek gelir düzeylerinde gelirin azalan faydası artan oranlı bir vergileme ile emilir.89 Emilen bu gelir, kamu harcamaları yoluyla düşük gelir gruplarına aktarılarak bir yeniden dağılım meydana getirilir. Azalan oranlı vergiler, matrah arttıkça oranı azalan vergilerdir. Günümüzde çok fazla uygulanmamaktadır.90 Azalan oranlı vergilerde, matrah arttıkça vergi oranı azaldığından dolayı, elde ettikleri gelir 87 Korkmaz, Adem; Çağdaş Gelişmeler Açısından Asgari Ücret, Kamu İş Yayını, Ankara: 2003, s. 128. 88 Tuncer, age, s. 42. 89 Aksu, age, s. 53. 90 Nadaroğlu, Halil; Kamu Maliyesi Teorisi, 8. Baskı, Beta Yayınevi, İstanbul: 1992, s. 269. 32 ile karşılaştırıldığında yüksek gelir grupları düşük gelir gruplarına oranla daha az vergi öderler. Bu vergi türü geliri ters yönde yeniden dağıtmaktadır. Sabit oranlı vergiler ise, her gelir dilimi için aynı oranda uygulanan vergilerdir. Sabit oranlı vergileme ile, gelir yükseldikçe daha fazla vergi ödenmektedir. Bu nedenle geliri yeniden dağıtıcı etkileri pozitiftir, ancak artan oranlı vergilere göre daha azdır. Vergilerin geliri yeniden dağıtma etkisini belirleyen ikinci unsur, vergi sisteminde dolaylı ve dolaysız vergilerin oranıdır. Dolaylı vergiler, mal ve hizmetler ile iktisadi ve hukuki işlemler üzerinden alınan vergiler, dolaysız vergiler ise, gelir ve servet unsurlarından alınan vergiler olarak kabul edilmektedir.91 Genel görüş, dolaysız vergilerin dolaylı olanlara göre gelir adaletinin sağlanması açısından daha uygun olduğu yönündedir. Bunun üç nedeni vardır: Birincisi, dolaysız vergileri kimlerin ödeyeceği önceden belli olduğu için, bu vergileri mükellefin mali gücü ile uyumlu hale getirmek (şahsileştirmek) mümkündür. İkincisi, bu vergiler gelir ve servet üzerinden alındıkları için ödeme gücünü harcamalara göre daha gerçekçi olarak yansıtırlar. Dolaylı vergiler ise, tüketim üzerinden alındığından ve bu vergiyi ödeyenler belli olmadığından şahsileştirilmesi zor olan vergilerdir. Dolaylı vergiler, bunu ödeyenin gelir ve servetinden bağımsız olarak herkes için eşit uygulanmaktadır.92 Diğer yandan alt gelir gruplarından üst gelir gruplarına doğru çıkıldıkça gelirin tüketime ayrılan payı azalırken, tasarrufa ayrılan payı artmaktadır. En alt gelir grupları ise gelirlerinin tamamını tüketime harcamaktadırlar. Bu nedenle, tüketim üzerinden alınan vergiler en alt gelir gruplarının tüm gelirleri üzerinden alınırken, üst gelir gruplarının gelirlerinin sadece bir kısmından alınmış olmaktadır.93 Vergilerin daha adil bir gelir dağılımı sağlaması için, kişilerin ödeme gücü ile orantılı olması (iktidar prensibi) gereklidir. Bunun için üç teknik vardır; artan oranlılık, en az geçim indirimi ve ayırma prensibi. Vergilerin artan oranlı olmasının etkilerinden yukarıda bahsedilmişti. İkinci teknik olan en az geçim indirimine göre, bir kimsenin vergi ödeme yükümlülüğü, geliri fizyolojik ihtiyaçlarını karşılamaya yetecek seviyeyi aştıktan sonra başlamaktadır.94 Diğer bir değişle, geliri ancak varlığını devam ettirmeye yeten birinin vergi ödemesi beklenmemektedir. Bu yolla, toplumdaki yoksullar vergiden muaf tutulmakta ve çeşitli kamu harcamaları ve/veya hizmetleri ile yardımlardan yararlanmaktadırlar. Bu şekilde açık bir biçimde üst gelir gruplarından yoksullara doğru bir transfer gerçekleşir. Üçüncü teknik olan ayırma 91 Hangi vergilerin dolaylı hangilerinin dolaysız olduğunun belirlenmesinde kullanılan kriterler için bkz. Nadaroğlu, age, s. 340-342. 92 Nadaroğlu, age, ss. 342-343. 93 Boratav, age, s. 49. 94 Nadaroğlu, age, s. 327. 33 prensibinde ise, kişinin gelirini elde ettiği kaynak göz önünde bulundurulur.95 Buna göre, emek gelirleri sermaye gelirlerine oranla daha hafif şekilde vergilendirilebilir veya belirli servet ve sermaye unsurlarına ek bir vergi uygulanır.96 Ayırma prensibinin uygulanması ile, sermaye karşısında daha güçsüz olan emek korunmakta ve sermaye gelirleri ile emek gelirleri arasındaki dengesizlik giderilmeye çalışılmaktadır. Türkiye’de vergiler, vergi sisteminin yapısı ve son yıllarda düşmekle birlikte yıllardır hüküm süren enflasyon nedeniyle gelir dağılımını düzeltici yönde etki yapmamaktadır. Türk vergi sisteminde, özellikle 1980 sonrası dönemde dolaylı vergilere ağırlık verilmiş ve sonuç itibariyle toplam bütçe gelirleri içinde dolaylı vergilerin oranı dolaysız vergileri geçmiştir.97 Enflasyon ise, vergi yükünün düşük ve orta gelir grupları üzerinde yoğunluk kazanmasına neden olmaktadır. Çünkü enflasyon nedeniyle düşük ve orta gelirli grupların nominal gelirleri daha üst seviyedeki dilimlere girmekte ve bu grupların reel geliri artmamakla birlikte daha fazla vergi ödemek zorunda kalmaktadırlar. Türkiye’de uzun yıllar yaşanmış olan enflasyon, düşük gelir grupları üzerindeki vergi yükünü ağırlaştırmıştır.98 4. Kamu Harcamaları Vergiler yoluyla toplumdan sağlanan kaynaklar, kamu harcamaları yoluyla tekrar, ancak daha adil bir biçimde topluma geri verilir. Devletin, kamu harcamaları yoluyla topluma aktardığı kaynakların, vergiler yoluyla toplumdan aldığı kaynaklara oranla yeniden dağıtıcı etkisi daha fazladır. Çünkü bunlar doğrudan düşük gelir gruplarının gelirlerini artırıcı veya harcamalarını azaltıcı etki yapmaktadır. Ancak kamu harcamalarının hepsi geliri yeniden dağıtmaz, sadece sosyal amaca dönük olanlar böyle bir fonksiyonu yerine getirmektedir. Bu açıdan sağlık ve eğitim harcamaları ile sosyal amaçlı transferlerin gelirin yeniden dağılımı üzerinde etkileri vardır. Düşük gelirli ailelerin beslenme ve sağlık koşulları ile çocuklarına verebileceği eğitim olanakları sınırlıdır. Bu durum, piyasada niteliksiz işgücü arzının artmasına ve niteliksiz işgücünün ücreti düşük olacağı için ücretlilerin gelir dağılımından aldığı 95 Nadaroğlu, age, s. 332. 96 Tuncer, age, s. 45. 97 Palamut, Mehmet E. ve Yüce, Mehmet; “Türkiye’de 1980-2000 Döneminde Gerçekleşen Gelir Dağılımının İstenen Vergi ile Eğitim ve Harcamaları İlişkisi”, XVI Türkiye Maliye Sempozyumu, Antalya, 28-31 Mayıs 2001, s. 374 ve 389. 98 Palamut ve Yüce, age, s. 385. 34 payın düşmesi sonucu gelir eşitsizliğine neden olur.99 Bu nedenle devlet ücretsiz sağlık ve eğitim hizmetleri sunarak, bu kesimlerin bedelsiz olarak bu hizmetlerden faydalanmasını sağlar. Bu hizmetlerin finansmanı vergilerden sağladığı için yoksullar lehine bir yeniden gelir dağılımı gerçekleşir. Elbette burada vergi yükünün toplumun hangi kesimleri üzerinde olduğu önemlidir. Eğer yüksek gelirliler daha fazla vergi ödüyorlarsa, eğitim ve sağlık harcamaları yoluyla toplumdaki üst gelir gruplarından yoksullara doğru bir yeniden dağılım gerçekleşir. Ancak bunun tersi bir durum sözkonusu ise, yeniden dağılımın yönü, nötr veya aşağıdan yukarıya doğrudur. Eğitim, yoksul tabakaların vasıf ve becerilerini artırarak onların hem moral yönünden tatmin olmalarına, hem de eksik rekabet ortamında nitelikli iş bulabilmelerine imkan sağlamaktadır. Gelişmiş ülkelerde eğitim hizmetlerinin bütün öğrencilere aynı kalitede verilmesine özen gösterilerek fırsat eşitliği sağlanmaya çalışılmaktadır. Böylece çalışkan ve yetenekli vatandaşlar, içinde bulundukları sosyal sınıftan bir üst sınıfa kendiliğinden yükselebilmektedir.100 Diğer yandan eğitim politikasının da vasıf düzeyini artıracak bir biçimde düzenlenmesi gereklidir. Çünkü eğitimli işgücü ekonominin toplam verimliliğini artırmıyorsa, eğitimde herkes için fırsat eşitliği sağlanmış olması gelirin yeniden dağılımını sağlamaz, sadece daha çok ve daha az vasıflı bir işgücü yaratarak, bu iki sınıfın işler için mücadelesine neden olur.101 Bu nedenle, eğitim politikaları en az GSMH’dan eğitime ayrılan pay kadar önem taşımaktadır. Sağlık harcamalarının etkileri de eğitim harcamaları ile benzerdir. Yan