iii T. C. ULUDAĞ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ MALİYE ANABİLİM DALI BELEDİYELERİN HARCAMA YÖNETİMİNDE ETKİNLİĞİ SAĞLAYICI KARAR ALMA MEKANİZMASI VE KATILIMCILIĞIN DEĞERLENDİRİLMESİ (BURSA BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ KATILIMCILIK ARAŞTIRMASI) DOKTORA TEZİ R. Kutlu KORLU BURSA – 2013 iv v T. C. ULUDAĞ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ MALİYE ANABİLİM DALI BELEDİYELERİN HARCAMA YÖNETİMİNDE ETKİNLİĞİ SAĞLAYICI KARAR ALMA MEKANİZMASI VE KATILIMCILIĞIN DEĞERLENDİRİLMESİ (BURSA BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ KATILIMCILIK ARAŞTIRMASI) DOKTORA TEZİ R. Kutlu KORLU Danışman: Doç. Dr. Özhan ÇETİNKAYA BURSA – 2013 iii ÖZET BELEDİYELERİN HARCAMA YÖNETİMİNDE ETKİNLİĞİ SAĞLAYICI KARAR ALMA MEKANIZMASI VE KATILIMCILIĞIN DEĞERLENDİRİLMESİ (BURSA BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ KATILIMCILIK ARAŞTIRMASI) Yirminci yüzyılın ortalarından itibaren kamu harcamalarının artışının yüksek boyutlara ulaşması ile birlikte bu konu ile ilgilenen bilim adamları devlet fonksiyonlarına paralel bir şekilde kamu harcama yönetimi ile ilgili çeşitli değişikliklerin yapılması gerektiğini savunmuşlardır. Kamu harcamalarında etkinlikle ilgili ortaya çıkan problemler merkezi idarede yaşanmakla beraber yerinden yönetim birimi olan belediyelerde de yaşanmaktadır. Toplumsal hizmetler bağlamında kişilerin günlük ihtiyaçlarının (çöp, ulaşım, temizlik, su, kanalizasyon vb.) karşılanmasından sorumlu olan kamu idareleri belediyelerdir. Bu bağlamda çalışmada “Kamu Tercihi Teorisi” kapsamında belediyelerde harcamaların etkinliği üzerinde durulmuş ve katılımcılığın karar almada etkinliği sağlayıcı bir unsur olduğu düşünülmüştür. Belediyelerde yerel kararların alınmasında vatandaşların sürece dâhil edilmesi ve görüşlerinin alınması olarak tanımlanan katılımcılık ile sosyal etkinliğin gerçekleştirileceği amaçlanmıştır. Bu amaç doğrultusunda belediyelerin aldıkları kararlar ve yaptıkları harcamalarda şeffaflık, hesap verebilirlik, adillik vb. vatandaş odaklı birçok ilkenin hayata geçirilebileceği üzerinde durulmuştur. Çalışmada harcama yönetimi kapsamında öncelikle “Kamu Tercihi Teorisi” anlatılmış sonrasında kamu harcama yönetimindeki yenilikler üzerinde durularak bu yenilikler kapsamında Bursa Büyükşehir Belediye İdaresi ve bu idarenin hizmet sahası ele alınarak katılımcılık anketi yapılmıştır. Anket cevapları doğrultusunda katılımcılığın özellikle halk tarafı başta olmak üzere hem idare hem halk tarafından eksik yerine getirildiği, bu anlamda kolektif karar alma mekanizmasının yeterli ölçüde çalışmadığı ve kamu harcama yönetiminde etkinliğe ulaşılmadığı sonucuna varılmıştır. Anahtar kelimeler; karar alma, katılımcılık, yönetişim, harcama yönetimi, kent konseyi. Yazar Adı ve Soyadı : Rükan Kutlu KORLU Üniversite : Uludağ Üniversitesi Enstitü : Sosyal Bilimler Enstitüsü Anabilim Dalı : Maliye Bilim Dalı : Bütçe ve Mali Planlama Tezin Niteliği : Doktora Tezi Sayfa Sayısı : XİV + 228 Mezuniyet Tarihi : 02 / 05 / 2013 Tez Danışmanları : Doç. Dr. Özhan ÇETİNKAYA iv ABSTRACT Name and Surname : Rükan Kutlu KORLU University : Uludağ University Institution : Social Science Institution Field : Finance Branch : Budget and Fiscal Planning Degree Awarded : PhD Page Number : XİV + 228 Degree Date : 02 / 05 / 2013 Supervisor : Doç. Dr. Özhan ÇETİNKAYA THE DECISION MAKING MECHANISM THAT ENSURES EFFICIENCY IN THE MANAGEMENT OF EXPENDITURE OF MUNICIPALITIES AND THE ASSESSMENT OF PARTICIPATION (PARTICIPATION SURVEY OF METROPOLITAN MUNICIPALITY OF BURSA) Since the mid-20th century, as the public expenditure reached staggeringly high levels, the scientist who dealt with this particular issue supported the view that there needed to be made changes regarding the management of public expenditure in parallel to functions of the state. Despite the fact that the efficiency-related problems that appear in public expenditure are experienced at the central administration level, they are experienced at decentralized units such as municipalities as well. The municipalities are the public administrations responsible for meeting the daily needs (garbage collection, transportation, the cleanup of common public places, water provision and sewage system etc.) of fellow citizens within the context of social services. In this connection, this study focused on the efficiency of municipalities’ expenditure within the framework of the “The Theory of Public Choice” and it was considered that participation is an efficiency-providing factor in decision making. With the assistance of participation defined as the involvement of citizens into the process of taking local decisions in municipalities and asking their views and opinions, it was aimed that social efficiency would be ensured. In line with this objective, it was emphasized that many citizens-oriented principles such as the transparency, accountability and fairness in the decisions taken by the municipalities would be implemented. In this study, initially the “The Theory of Public Choice” was explicated within the framework of expenditure management, and then within the framework of these improvements and by considering the administration of the Metropolitan Municipality of Bursa and the service area of this administration, a survey of participation was given by focusing on the improvements on the public expenditure management. In line with the responses given to the survey, it was concluded that participation was deficiently implemented by both initially the public and the administration that the mechanism of collective decision making did not work as efficiently as expected and that efficiency in public expenditure was not achieved. Key words; decision making, participation, governance, expenditure management, city council. v İÇİNDEKİLER TEZ ONAY SAYFASI .......................................................................................................................... ii ÖZET...................................................................................................................................................... iii ABSTRACT ........................................................................................................................................... iv İÇİNDEKİLER ........................................................................................................................................v KISALTMALAR .................................................................................................................................. ix TABLOLAR ...........................................................................................................................................x ŞEKİLLER .......................................................................................................................................... xiii GRAFİKLER ...................................................................................................................................... xiv GİRİŞ .....................................................................................................................................................1 BİRİNCİ BÖLÜM KAMU HARCAMA YÖNETİMİNDE KOLEKTİF KARAR ALMA MEKANİZMASININ İŞLEYİŞİ VE KURAMSAL TEMELLERİ 1. KAMU HARCAMA YÖNETİMİNİN KURAMSAL TEMELLERİ .......................................4 1.1. KAMU HARCAMA YÖNETİMİ KAVRAMI ......................................................................7 1.2. KAMU HARCAMA YÖNETİMİ ANLAYIŞININ DEĞİŞİMİNE YOL AÇAN NEDENLER ..9 1.2.1. Devlet Anlayışında Yaşanan Gelişmeler ......................................................................9 1.2.2. Kamu Harcamaları Artışı ve Finansman İhtiyacı .......................................................13 1.2.3. Harcama İşlemlerinden Sorumlu Kişilerin Davranışları ............................................21 1.3. KAMU HARCAMA YÖNETİMİ SÜRECİNİN YAPISI ....................................................23 2. KAMU HARCAMA YÖNETİMİNİN GERÇEKLEŞTİRİLMESİNDE KOLEKTİF KARAR ALMA MEKANİZMASI ................................................................................................29 2.1. KOLEKTİF KARAR ALMA MEKANİZMASI VE İŞLEYİŞİ ...........................................32 2.1.1. Kolektif Karar Alma Mekanizmasının Gerçekleştirilmesinde Siyasal Sürecin İşleyişi ve Demokrasi ........................................................................................................................39 2.1.2. Kolektif Karar Alma Mekanizmasının İşleyişinde Siyasal Sürecin Bileşenlerinin Rolü ......................................................................................................................................41 2.1.2.1. Seçmenlerin Karar Almaya Katılımları ......................................................42 2.1.2.2. Çıkar ve Baskı Gruplarının Karar Alma Mekanizması İçerisinde Rant Sağlama Faaliyetleri ................................................................................................45 2.1.2.3. Bürokrasinin Karar Alma Mekanizmasına Etkisi .......................................49 2.1.2.4. Siyasi Partilerin Karar Alma Mekanizmasına Etkisi ..................................52 Sayfa vi 2.1.3. Bütçe Belgesinin Kolektif Karar Alma Mekanizması İçindeki Rolü .........................54 2.1.4. Oylama Mekanizmasının Kolektif Karar Alma İçerisindeki Önemi ..........................58 2.1.4.1. Kolektif Karar Alma Mekanizmasında Kullanılan Oylama Yöntemleri ....59 2.1.4.2. Kolektif Karar Alma Mekanizmasında Oy Ticareti ...................................61 2.1.4.3. Kolektif Karar Alma Sürecinde Oyun Teorisi ve Önemi ...........................62 2.2. KOLEKTİF KARAR ALMA MEKANİZMASININ KAMU HARCAMA YÖNETİMİNE YANSIMASI .............................................................................................................................62 İKİNCİ BÖLÜM KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞINDAKİ DEĞİŞİMİN BELEDİYELERİN HARCAMA YÖNETİMİNE YANSIMASI VE KATILIMCILIK 1. KAMU YÖNETİMİNDE DEĞİŞEN YÖNETİM ANLAYIŞI VE GELİŞİMİ .....................73 1.1. KÜRESEL YÖNETİM ANLAYIŞININ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞINA ETKİLERİ 73 1.2. KÜRESEL DEĞİŞİMİN YEREL BOYUTLARI .................................................................75 1.3. TÜRKİYE’NİN YENİ YÖNETİM ANLAYIŞINA ENTEGRASYONU ............................77 1.4. KAMU MALİ YÖNETİMİ AÇISINDAN DEĞİŞİM VE SOSYAL ETKİNLİK KAVRAMI..................................................................................................................................79 1.5. KAMUSAL İHTİYAÇLARIN KARŞILANMASINDA RASYONALİTENİN TEMEL ALINMASI VE İHTİYAÇLAR HİYERARŞİSİ .........................................................................80 2. DEĞİŞEN KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞININ BELEDİYELERE GETİRDİĞİ YENİLİKLER VE KATILIMCILIK ............................................................................................82 2.1. BELEDİYELERDE KATILIMCILIĞIN ORTAYA ÇIKIŞI VE TAMAMLAYICI UNSURLAR ................................................................................................................................82 2.1.1. Şeffaflık ve Hesap Verme Sorumluluğunun Önemi ..................................................89 2.1.2. Kamu Denetçiliği (Ombudsmanlık) İşlevi .................................................................92 2.1.3. Kamu Hizmetlerinde Kalitenin Önemi .......................................................................93 2.1.4. Adillik ve Liyakat Kavramlarının İşlevleri ................................................................94 2.1.5. Hukukun Üstünlüğü ve Tutarlılığın Önemi ................................................................95 2.1.6. Dijital Bilgi Yönetimi ve E-Demokrasi Uygulamalarının İşlevleri ..........................96 2.2. BELEDİYELERDE KATILIMCILIĞIN GERÇEKLEŞTİRİLMESİNDE HALKLA İLİŞKİLER VE İLETİŞİMİN ÖNEMİ ........................................................................................98 2.2.1. Belediyelerde Halkla İlişkilerin Katılımcılığı Sağlanmadaki Rolü ..........................100 2.2.2. Belediyelerde Halkla İlişkiler Araçları ve Önemi ....................................................103 vii 2.3. KATILIMCILIĞIN GERÇEKLEŞTİRİLMESİNDE YEREL DEMOKRASİ, YERİNDEN YÖNETİM VE MALİ ÖZERKLİĞİN ÖNEMİ.........................................................................106 2.4. KATILIMCILIĞIN GERÇEKLEŞTİRİLMESİNDE KENT KONSEYLERİNİN ÖNEMİ.......................................................................................................................................112 2.4.1. Kent Konseylerinin Görev ve İlkeleri ......................................................................113 2.4.2. Kent Konseylerinin Kurumsal Yapısı ......................................................................115 2.4.3. Kent Konseylerinin Mali Yapısı ...............................................................................116 2.4.4. Kent Konseylerinin Yerel Demokrasideki Yeri .......................................................116 2.4.5. Kent Konseylerinin Yerel Karar Alma Sürecindeki İşlevleri ...................................121 2.4.6. Yerel Katılımcılığı Bozan Faktörler ve Kent Konseylerinin Durumu ......................124 2.5. BELEDİYELERDE DEĞİŞEN YÖNETİM ANLAYIŞINDA STRATEJİK YÖNETİMİN ÖNEMİ.......................................................................................................................................126 2.5.1. Performans Esaslı Bütçeleme ve Stratejik Planlama ................................................134 2.5.2. Faaliyet Raporu ve Hesap Vermenin Önemi ............................................................138 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM BURSA BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ KATILIMCILIK ARAŞTIRMASI 1. ALAN ARAŞTIRMASININ TANIMI ...................................................................................142 1.1. ARAŞTIRMANIN AMACI ...............................................................................................142 1.2. ARAŞTIRMANIN HİPOTEZİ ..........................................................................................142 1.3. ARAŞTIRMANIN EVRENİ VE ÖRNEKLEMİ ...............................................................143 1.4. ARAŞTIRMANIN UYGULANMASI VERİ TOPLAMA TEKNİKLERİ VE ÇÖZÜMLEME ...........................................................................................................................143 2. ARAŞTIRMANIN BULGULARI ...........................................................................................145 2.1. KATILIMCI PROFİLLERİNE (DEMOGRAFİK DEĞİŞKENLERE) İLİŞKİN BULGULAR ...............................................................................................................................145 2.2. HALKIN YÖNETİME KATILIMI VE BU KONUDAKİ DUYARLILIĞINA İLİŞKİN BULGULAR .............................................................................................................................149 2.3. YEREL İDARENİN HALKI KATILIMCILIK KONUSUNDAKİ TEŞVİKİNE İLİŞKİN BULGULAR .............................................................................................................................165 2.4. ÇAPRAZ TABLOLARA İLİŞKİN BULGULAR ..............................................................171 2.4.1. Oy Verme İle Çeşitli Soruların Çaprazlanması ........................................................171 2.4.2. Şehrin Ortağı ve Bu Şehre Karşı Sorumlu Hissetme Sorusunun Çeşitli Sorularla Çaprazlanması ...................................................................................................................177 viii 2.4.3. Cinsiyet İle Çeşitli Soruların Çaprazlaması .............................................................185 2.4.4. Eğitim Durumu ile Çeşitli Soruların Çaprazlanması ................................................188 2.4.5. Gelir Seviyesi ile Çeşitli Soruların Çaprazlanması ..................................................191 2.4.6. STK Üye Olma ile Çeşitli Soruların Çaprazlanması ................................................193 SONUÇ .......................................................................................................................................... 197 KAYNAKLAR ............................................................................................................................... 211 EKLER .......................................................................................................................................... 224 ÖZGEÇMİŞ ................................................................................................................................. 228 ix KISALTMALAR Kısaltma Bibliyografik Bilgi AB Avrupa Birliği ABD Amerika Birleşik Devletleri BK Belediye Kanunu BB Büyükşehir Belediyesi BÜMKO Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü DPT Devlet Planlama Teşkilatı GSMH Gayri Safi Milli Hasıla GSYİH Gayri Safi Yurtiçi Hasıla ICMA Uluslararası Şehir/Belde Yönetimleri Birliği IMF Uluslararası Para Fonu IULA-EMME Uluslararası yerel Yönetimler Birliği, Doğu Akdeniz ve Ortadoğu Bölge Teşkilatı INTOSAI Uluslararası Yüksek Denetim Organları Örgütü KHY Kamu Harcama Yönetimi KMYKK Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu MG Milli Gelir MTEF Orta Vadeli Harcama Sistemi OECD Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü PEIR Kamu Harcama ve Gözden Geçirme Raporu PEMH Kamu Harcama Yönetimi PR Halkla İlişkiler SPSS Statistical Packages for the Social Sciences T.C Türkiye Cumhuriyeti TBMM Türkiye Büyük Millet Meclisi TEPAV Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı TESEV Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etütler Vakfı TI Uluslararası Şeffaflık Örgütü TİSK Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu UEFA Avrupa Futbol Federasyonları Birliği UN Birleşmiş Milletler UNDP Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı WB Dünya Bankası WCED Dünya Çevre ve Kalkınma Komisyonu YG21 Yerel Gündem 21 x TABLOLAR Tablo 1: Konsolide Bütçe Harcamalarının GSMH İçirisindeki Payı ( Türkiye, 1990-2012) . 17 Tablo 2: Ekonomik Göstergeler (1990-2013) .......................................................................... 20 Tablo 3: Pozitif ve Normatif Kamu Tercihi Teorilerinin İnceleme Alanları........................... 36 Tablo 4: Kolektif Karar Alma Mekanizması İçerisinde Yer Alan Aktörlerin Çıkar Odaklı Davranışları .............................................................................................................................. 42 Tablo 5: Bütçe Harcamalarının Yüzdesi Olarak Rant Kollama (1989) ................................... 47 Tablo 6: GSMH’nin Yüzdesi Olarak Rant Kollama (1989) .................................................... 48 Tablo 7: Dünya Demokrasi Sıralaması (Endeks) .................................................................... 68 Tablo 8: Mahalli İdareler Gelir ve Harcacamları .................................................................... 69 Tablo 9: Savurganlık Ekonomisi (1990-2000) ........................................................................ 92 Tablo 10: Klasik Yerel Yönetim ve Yerel Yönetişim .......................................................... 109 Tablo 11: Belediyeler İçin Örnek Yatırım Alanları ............................................................... 123 Tablo 12: Katılımcıların Mesleklerine/Konumlarına Göre Dağılımı .................................... 146 Tablo 13: Halkın Yönetime Katılımı ve Bu Konudaki Duyarlılığı Sorgulayan iki ve Üç Şıklı Sorulara Verdikleri Yanıtlara İlişkin Bulgular.............................................................. 151 Tablo 14: Büyükşehir Belediyesi ile Tercih Edilen İletişim Yöntemleri .............................. 158 Tablo 15: Yerel İdarenin Halkı Katılımcık Konusunda Teşvikini Sorgulayan İki ve Üç Şıklı Sorulara Verdikleri Yanıtlara İlişkin Bulgular............................................................... 166 Tablo 16: Oy Verme İle Şehrin Ortağı Hissetme Değişkenleri Arasındaki İlişki ................. 172 Tablo 17: Oy Verme ile Şehrin Ortağı Hissetme Değişkenlerinin Ki-Kare Testi Sonuçları. 172 Tablo 18: Oy Verme ile Cinsiyet Değişkenleri Arasındaki İlişki ......................................... 173 Tablo 19: Oy Verme ile Sahip Olunan Meslek Arasındaki İlişki .......................................... 174 Tablo 20: Oy Verme ile Yaş Değişkenleri Arasındaki İlişki ................................................ 175 Tablo 21: Oy Verme ile Eğitim Durumu Değişkenleri Arasındaki İlişki .............................. 175 Tablo 22: Oy Verme ile Çalışılan Sektör Değişkenleri Arasındaki İlişki ............................. 176 Tablo 23: Oy Verme ile STK’ya Üye Olma Değişkenleri Arasındaki İllşki ......................... 176 Tablo 24: Oy Verme ile Oturulan İlçe Değişkenleri Arasındaki İlişki .................................. 177 Tablo 25: Oy Verme ile Mahalledeki İstekleri Belediyeye Bildirilmesi Değişkenleri Arasındaki İlişki ..................................................................................................................... 177 xi Tablo 26: Şehrin Ortağı Hissetme ile BBB’ nin İnternet Sayfasını Takip Etme Değişkenleri Arasındaki İlişki ................................................................................................ 178 Tablo 27: Şehrin Ortağı Hissetme ile İstek/Şikâyet Hattına Başvurma Değişkenleri Arasındaki İlişki .................................................................................................................... 178 Tablo 28: Şehrin Ortağı Hissetme ile Hizmetlerden Şehir Postası Yolu İle Haberdar Olma Değişkenleri Arasındaki İlişki ................................................................................................ 179 Tablo 29: Şehrin Ortağı Hissetme ve Mahalle ile İlgili İsteklerin Belediyeye Bildirilmesi Değişkenleri Arasındaki İlişki ................................................................................................ 180 Tablo 30: Şehrin Ortağı Hissetme ile Belediyenin Hangi Birimine Başvurulacağının Bilinmesi Değişkenleri Arasındaki İlişki ............................................................................... 180 Tablo 31: Şehrin Ortağı Hissetme ile BB Başkanının Mensup Olduğu Partinin Bilinmesi Değişkenleri Arasındaki İlişki ................................................................................................ 181 Tablo 32: Şehrin Ortağı Hissetme ile Cinsiyet Değişkenleri Arasındaki İlişki .................... 182 Tablo 33: Şehrin Ortağı Hissetme ile Gelir Seviyesi Değişkenleri Arasındaki İlişki ........... 182 Tablo 34: Şehrin Ortağı Hissetme ile Eğitim Durumu Değişkenleri Arasındaki İlişki ......... 183 Tablo 35: Şehrin Ortağı Hissetme ile STK’ya Üye Olma Değişkenleri Arasındaki İlişki .... 184 Tablo 36: Şehrin Ortağı Hissetme ile Oturulan İlçe Değişkenleri Arasındaki İlişki ............. 184 Tablo 37: Cinsiyet ile Büyükşehir Belediyesinin İnternet Sayfasının Takibi Değişkenleri Arasındaki İlişki ..................................................................................................................... 185 Tablo 38: Cinsiyet ile Kent Konseyinden Haberdar Olunması Değişkenleri Arasındaki İlişki ........................................................................................................................................ 186 Tablo 39: Cinsiyet ile Kent Konseyi Faaliyetlerine Katılma Değişkenleri Arasındaki İlişki 186 Tablo 40: Cinsiyet ile İstek/Şikâyet Hattına Başvuruda Bulunma Değişkenleri Arasındaki İlişki ....................................................................................................................................... 187 Tablo 41: Cinsiyet ile Hizmetlerden Şehir Postası Yolu İle Haberdar Olunması Değişkenleri Arasındaki İlişki ................................................................................................ 187 Tablo 42: Cinsiyet ile Büyükşehir Belediyesinin Stratejik Planlarından Haberdar Olma Değişkenleri Arasındaki İlişki ................................................................................................ 188 Tablo 43: Eğitim Durumu ile Büyükşehir Belediyesinin Stratejik Planlarından Haberdar Olma Değişkenleri Arasındaki İlişki ...................................................................................... 188 Tablo 44: Eğitim Durumu ile Büyükşehir Belediyesinin İnternet Sayfasının Takibi Değişkenleri Arasındaki İlişki ................................................................................................ 189 xii Tablo 45: Eğitim Durumu ile Vergi Veren Vatandaşın Hizmetlerden Daha Fazla Yararlanması Değişkenleri Arasındaki İlişki ......................................................................... 190 Tablo 46: Eğitim Durumu ile Kent Konseyi Faaliyetlerine Katılma Değişkenleri Arasındaki İlişki ..................................................................................................................... 190 Tablo 47: Gelir Seviyesi ile Büyükşehir Belediyesi’nin Mahallenize Yapacağı Hizmet Türüne Karar Vermeniz Durumunda Daha Fazla Vergi Vermenin Kabul Edilmesi Değişkenleri Arasındaki İlişki ................................................................................................ 191 Tablo 48: Gelir Seviyesi ile Büyükşehir Belediyesi’nin Web Sayfasında Yayınladığı Stratejik Planlardan Haberdar Olma Değişkenleri Arasındaki İlişki...................................... 192 Tablo 49: Gelir Seviyesi ile Daha Çok Vergi Veren Vatandaşın Belediye Hizmetlerinden Daha Fazla Yararlanması Gerektiğini Düşünme Değişkenleri Arasındaki İlişki .................. 193 Tablo 50: STK’ya Üye Olma ile Büyükşehir Belediyesinin İnternet Sayfasını Takip Değişkenleri Arasındaki İlişki ................................................................................................ 194 Tablo 51: STK’ya Üye Olma ile Büyükşehir Belediyesinin Stratejik Planlarından Haberdar Olma Değişkenleri Arasındaki İlişki ...................................................................... 194 Tablo 52: STK’ya Üye Olma ile Kent Konseyinden Haberdar Olma Değişkenleri Arasındaki İlişki ..................................................................................................................... 195 Tablo 53: STK’ya Üye Olma ile Kent Konseyi Kararlarından Haberdar Olma Değişkenleri Arasındaki İlişki ..................................................................................................................... 195 Tablo 54: STK’ya Üye Olma ile Mahalle ile İlgili İsteklerin Belediyeye Bildirilmesi Değişkenleri Arasındaki İlişki ................................................................................................ 196 xiii ŞEKİLLER Şekil 1: Kaynak Tahsisi Matrisi .............................................................................................. 22 Şekil 2: Planlama ve Kaynak Yönetimi Sürecinde Politika Oluşturma, Planlama ve Bütçeleme İlişkisi ..................................................................................................................... 28 Şekil 3: Kıt Kaynaklar Toplumsal İhtiyaçlar İlşkisi ................................................................ 31 Şekil 4: Mali Kayıp - Kazançlar ve Siyasi Katılma ................................................................. 43 Şekil 5: Siyasal Sürecin Unsurları Arasındaki Etkileşim ......................................................... 57 Şekil 6: Kamu Yönetiminde Asil- Vekil İlişkisi ve Maliyet .................................................... 65 Şekil 7: Küresel Kalkınma Hedefinde İzlenen Yol Haritası .................................................... 76 Şekil 8: Maslow’un İhtiyaçlar Hiyerarşisi ............................................................................... 81 Şekil 9: Yerel Demokrasinin Sağlanmasında Mali Özerklik ve Katılımcılık ........................ 112 Şekil 10: Demokrasinin Evrimi ve Retro Demokrasinin Ortaya Çıkışı ................................. 118 Şekil 11: Demokrasi Halkası; Retro Demoksinin Yarı Doğrudan ve Temsili Demokrasiyi Kapsaması ............................................................................................................................... 120 Şekil 12: Kent Konseyi, Vatandaş ve Belediyenin Katılımcı Bütçelemedeki Rolü .............. 121 Şekil 13: Karar Almada Etkinlik ve Etkisizlik ....................................................................... 125 Şekil 14: Stratejik Yönetim Modeli ....................................................................................... 129 Şekil 15: Stratejik Yönetim İçin Genel Çerçeve .................................................................... 131 Şekil 16: Stratejik Planlama Süreci ....................................................................................... 132 Şekil 17: Performans Esaslı Bütçeleme Modeli ..................................................................... 137 xiv GRAFİKLER Grafik 1: Avrupa’da Katılımcı Bütçeme Sayısı (1993-2005) ................................................. 87 Grafik 2: Merkezden Yapılan Transferlerin Toplam Gelire Oranı ....................................... 111 Grafik 3: Katılımcıların Cinsiyete Göre Dağılımı................................................................. 145 Grafik 4: Katılımcıların Eğitim Durumuna Göre Dağılımı ................................................... 145 Grafik 5: Katılımcıların Gelir Seviyeleri Göre Dağılımı ...................................................... 147 Grafik 6: Katılımcıların Çalıştıkları Yerlere (Kamu/Özel) Göre Dağılımı ........................... 147 Grafik 7: Katılımcıların STK’ya Üye Olma Durumuna Göre Dağılımı ............................... 148 Grafik 8: Katılımcıların Oturdukları İlçelere Göre Dağılımı ............................................... 148 Grafik 9: Katılımcıların Yaşlarına Göre Dağılımı ............................................................... 149 Grafik 10: Oy Vererek Katılma ve Önemi ........................................................................... 150 Grafik 11: Bursa Büyükşehir Belediyesi’nin Kaynakları (paramızı) Nereye Harcadığının Bilinmesi ................................................................................................................................. 154 Grafik 12: Alınan Vergi Karşılığında Verilen Hizmetin Yeterliliğinin Önemi .................... 154 Grafik 13: Bursa Büyükşehir Belediyesi’nin Hizmet Maliyetleri Anlamında Şeffaf Olması ..................................................................................................................................... 161 Grafik 14: Bursa Büyükşehir Belediyesinin Oturulan Bölgeye Getireceği Hizmetler Konusunda Halka (Vatandaşa) Anketlerle Danışması ve Önemi ........................................... 162 Grafik 15: Bursa Büyükşehir Belediyesi’nin Bursa’ya Yapılacak Bir Yatırım Konusunda Halka Anketlerle Danışması ve Bunun Önemi....................................................................... 163 Grafik 16: Mahalle Sakinlerinin İsteklerinin BBB Tarafından Dikkate Alınmasının Önemi ..................................................................................................................................... 163 Grafik 17: BBB’nin Vatandaş İle İyi Bir İşbirliğine Sahip Olması ...................................... 164 Grafik 18: Mahalle Muhtarlığının BBB İle İletişimi Sağlayan Bir Mevki Olmasının Önemi ..................................................................................................................................... 164 Grafik 19: BBB’nin Yerel Kaynaklarını (paramızı) Nereye Harcandığının Bilinmesiı ....... 167 Grafik 20: Alınan Vergi Karşılığında BBB Hizmetlerinin Yeterliliği .................................. 168 Grafik 21: BBB’nin Mali Şeffaflığı ...................................................................................... 169 Grafik 22: Mahalle Sakinlerinin İsteklerinin BBB Tarafından Dikkate Alınması ............... 169 Grafik 23: BBB’nin Vatandaş İle İyi Bir İşbirliğine Sahip Olması ve Önemi .................... 170 Grafik 24:Mahalle Muhtarlığının BBB İle İletişimi Sağlayan Bir Mevki Olması ............... 171 1 GİRİŞ İnsanların toplu halde yaşamaya başlamaları ile ortaya çıkan toplumsal ihtiyaçların karşılanması geçmişte olduğu gibi günümüzde de devletlerin önemli bir sorunudur. İhtiyaçlar iktisadi açıdan sonsuz ve kaynaklar kıt olduğundan yapılması gereken kıt kaynaklarla sınırsız ihtiyaçların karşılanmasıdır. İhtiyaçların karşılanması kapsamında kamu ekonomisi bir tarafta özel ekonomi bir tarafta yer almaktadır. Kaynakların iki sektör arasında bölüşümünün sağlanmasını takiben kamu ekonomisi toplumsal ihtiyaçlar içindeki kamusal ihtiyaçların karşılanması görevini yerine getirmeye çalışır. Özel ekonomide eşyanın tabiatına uyumlu bir şekilde gerçekleştirilen paylaşım süreci kamu ekonomisinde kolektif bir şekilde yönetilmesi gereken bir mekanizmanın kurulmasını gerektirmiştir. Özel ekonomide bireyler ihtiyaçlarını gidermek için bedellerine katlandıkları mal ya da hizmeti mübadele yöntemi ile elde ederlerken bu durum kamu ekonomisinde bütçenin de rol aldığı siyasal süreç vasıtası ile olmaktadır. Günümüzde birçok devlet tarafından benimsenen temsili demokraside siyasal süreç mekanizmasıyla kaynakların paylaşımının gerçekleştirilmesi uygulamada birçok sorunla karşılaşılmasına neden olmaktadır. Siyasal süreçte bütçenin hazırlanması, uygulanması ve denetlenmesi sırasında bu sürecin aktörlerinin çıkar odaklı davranışları kamu ekonomisinin etkinliğini bozan faktörler arasındadır. Bireyler özel ekonomide herhangi bir mal ya da hizmeti elde ederlerken kişisel faydayı maksimize etmeyi arzularlar. Bu fayda odaklı bakış, kamu ekonomisinde ise siyasal süreç içerisinde yer alan aktörlerin (siyasi partiler, seçmenler, bürokratlar, çıkar ve baskı grupları) bütçe sürecindeki davranışlarına yansımaktadır. Siyasal sürecin aktörlerinin özel ekonomidekine benzer bir şekilde çıkar odaklı yaklaşımları bütçenin etkin bir şekilde harcanmasını engellemektedir. Bu süreçte siyasal partiler oy, seçmenler fayda, bürokratlar bütçe ve nüfuz, çıkar ve baskı grupları ise rant elde etmek için çaba göstermektedirler. Toplumsal (sosyolojik) süreçte yer alan aktörlerin bahsedilen çıkar odaklı davranışları kamu tercihi teorisi içinde önemli yer kaplar. Temsili demokrasinin birçok ülkede benimsenmesiyle birlikte siyasal süreç içerisinde harcama kararlarının alınması ile ilgili birçok sorun ortaya çıkmıştır. Özellikle yaşanan ekonomik sorunlardan dolayı kamu ekonomisinin piyasanın başarısızlığına çözüm olarak düşünülmesi kamu kesiminin oldukça büyümesine ve birçok sektörde faaliyet göstermesine neden olmuştur. II. Dünya Savaşı’ndan sonra büyüyen kamu ekonomisi zaman içerisinde çözüm olmaktan çıkarak toplumsal kaynakların etkisizce sarf edildiği bir alan haline gelmiştir. 2 Toplumsal kararların alınmasında ve kaynakların kullanımında etkinliğin sağlanmasını önemseyen kamu tercihi teorisini savunan bilim adamları, piyasanın başarısızlığından ziyade devletin başarısızlığına dikkat çekmişlerdir. Teorinin savunucuları kararların alınması ve kaynakların etkin kullanımını içine alan kamu harcama yönetiminin gerçekleştirilmesinde bireylerin etkin olduğunu ve bu durumun büyüyen ve hantallaşan devletin nedeni olduğunu savunmaktadırlar. Ayrıca mülkiyet sorununa da dikkat çekilerek kişilerin devlet harcamaları sırasında başkasının parasının başkası için harcanmasında etkinlikten uzaklaşıldığı savunulmaktadır. Geçmişten günümüze aktüel bir sorun olan kamu harcama yönetimde etkinlik arayışı ile ilgili 1980’den sonra birçok çözüm önerisi ortaya atılmıştır. Kamu tercihi teorisi içerisinde yer alan aktörlerin fayda odaklı davranışlarının sonuçlarını ölçmek amacıyla küresel anlamda belirlenen politikalar ile yenilikçi (inovatif) ilkeler araç olarak kullanılmaya başlanmıştır. Doğrudan demokrasinin tekrarı çerçevesinde (Retro Demokrasi, Retrospektife) sivilleşmenin getirdiği bu ilkeler; katılımcılık, yönetişim, saydamlık, hesap verebilirlik, yerindelik, yerelleşme, adillik vb. olarak sıralanabilir. Bu ilkelerden yerelleşmenin işlevleri kamu harcamalarının gerçekleştirilmesinde çalışmanın da konusunu oluşturan belediyelerin görevlerine dikkat çekmektedir. Belediyeler kamu harcama yönetiminde önemli bir yere sahip olup, etkililik hedefinde sorumlu bir birimdir. Bahsedilen ilkelerle beraber refahın ve harcama etkinliğinin gerçekleştirilmesinde, uluslararası kuruluşlar yerel çözümlerin aranması konusunda görüş bildirmişlerdir. Bu sebeple birçok ülke tarafından kabul edilen yerelde sivil iradenin aktif bir şekilde içinde bulunduğu karar alma süreçlerinin uygulamaya geçirilmesi önemidir. Halkın içinde bulunduğu karar alma süreçleri belediyelerin harcama etkinliğine ulaşmasında işlevseldir. Bu sayede belediyeler kendi bölgelerinde kaynakların harcanması ile ilgili kararları halk ile ortaklaştırabilirler. Kararların ortaklaştırılması bireylerin kamusal mal ve hizmetlerden daha etkin bir şekilde faydalanmasını sağlayacak ve harcamalar amaca uygun (planlanan) bir şekilde yapılmış olacaktır. Yapılan açıklamalar ışığında tez çalışması içerisinde belediyelerde etkinliği sağlayıcı karar alma mekanizması olarak katılımcılık ele alınmıştır. Bu çerçevede kamu harcama yönetimi kolektif karar alma mekanizması ile birlikte anlatılmıştır. Devlet anlayışında yaşanan gelişmeler, kamu harcamalarının artışı ve harcamalardan sorumlu kişilerin davranışları gibi kolektif karar alma teorisinin ortaya çıkmasına sebep olan etmenlere tezin ilk kısmında yer verilmiştir. Bununla birlikte kolektif karar alma mekanizmasında yer alan aktörlerinin davranışları, birbirleri ile etkileşimleri ve bunların bütçe açısından sonuçları, 3 oylama kuramlarının karar alma sürecindeki önemi, oy ticaretinin etkisi de tez çalışmasının ilk bölümünde yer almaktadır. İkinci bölümde ise kolektif karar alma teorisinin bir sonucu olarak küresel ve ulusal anlamda kamu harcama yönetimini ilgilendiren değişiklikler konusu ele alınmıştır. Bu kapsamda küresel yönetim anlayışının, ülkelerin yönetim anlayışlarına etkileri ve bunun yerel düzeyde yönetimsel değişikliklere sebep olması, harcamaların yapılmasında sosyal etkinliğin göz önüne alınması ve bunu yaparken rasyonellik odaklı bakılması ve karar alınması ile ilgili açıklamalara yer verilmiştir. Kamu harcama yönetimi açısından önemli olan ve küreselleşmenin etkisi ile ortaya çıkan, sivilleşme akımının aracı olan katılımcılık ile bunun tamamlayıcı unsurları olan belediyelerde halkla ilişkiler, önemli bir katılımcılık ve iletişim platformu olarak kent konseyleri ve işlevleri, stratejik planlama, faaliyet raporları ve performans esaslı bütçeleme gibi birçok konu bu bölümde ele alınmıştır. Üçüncü ve son kısımda ise belediyelerde harcama yönetimin etkinliğinin sağlanmasında bir araç olan belirtilen ve ele alınan katılımcılık ilkesi, Bursa Halkı ve Bursa Büyükşehir Belediyesi temelinde anket çalışması ile beraber analiz edilerek değerlendirilmiştir. Çalışmanın yapılmasındaki önem; yerel demokrasinin gelişim sürecinde içinde Bursa’da katılımcılık ile ilgili eksik ve gelişkin yönlerin tespit edilmesi ve buna göre çeşitli uygulamaların hayata geçirilmesidir. Yapılan katılımcılık araştırmasında anket tekniği kullanılmıştır. Bu yöntem ile Bursa üç merkez ilçesinde ulaşılan 655 kişi üzerinde ilk olarak, “Halkın Yönetime Katılımı ve Bu Konudaki Duyarlılığına İlişkin Bulgular” ikinci olarak, “Yerel İdarenin Halkı Katılımcılık Konusundaki Teşvikine İlişkin Bulgular” üçüncü olarak ise, “Çeşitli Soruların Çaprazlanması” yapılarak katılımcılık olgusu değerlendirilmiştir. Ortaya çıkan anket cevapları SPSS programı kullanılarak analiz edilmiştir. Bu değerlendirmede halk ve belediye olarak çift taraflı gerçekleşen katılımcılık ve yerel demokrasi kültürü vatandaş gözü ile ortaya konmuştur. Diğer bir deyişle vatandaşların katılımcılık algısı ve bu konu ile ilgili görüşleri ve yine vatandaşların, belediyenin katılımcılık çalışmaları ile ilgili düşünceleri analiz edilmiştir. Çalışmanın son kısmında çeşitli soruların ve bunların cevaplarının birbirleriyle çapraz değerlendirmeye tabi tutulmasından sonra katılımcılık ile ilgili genel değerlendirmeler ve önerilere yer verilmiştir. 4 BİRİNCİ BÖLÜM KAMU HARCAMA YÖNETİMİNDE KOLEKTİF KARAR ALMA MEKANİZMASININ İŞLEYİŞİ VE KURAMSAL TEMELLERİ 1. KAMU HARCAMA YÖNETİMİNİN KURAMSAL TEMELLERİ Dünyada özellikle 1980 sonrasında kamu yönetimi anlayışı konusunda dinamik bir süreç yaşanmaktadır. Bu süreç içerisinde devletler, günün şartlarına göre kendilerini yenilemektedirler. Kamu yönetimi ile ilgili idealin arandığı bu dönüşüm ve değişim sürecinde, harcamaların yönetimi ile ilgili değişikliklerin yapılması gereği ortaya çıkmaktadır. Kamu yönetiminde alınacak kararların idari boyutunun yanında mali boyutu da söz konusu olduğundan karar ile harcama unsurlarının birlikte düşünülmesi gereği önem kazanmaktadır. Günümüzde kaynakların etkin kullanılması bağlamında kamu yönetimi şekilleri ile ilgili idealin aranma süreci halen devam etmektedir. Gelişmiş ülkelerin uluslararası kuruluşlar aracılığı ile öncülük ettiği yeni kamu harcama yönetimi sistemi, idari ve mali sorumlulukla birlikte performans sorumluluğunu da yükseltmeyi amaçlamaktadır. Harcama yönetim sisteminde ortaya çıkan gelişmelerin nedenleri sistemin geneli ile ilgili olmakla birlikte birden fazladır. Bunlar; hesap verebilirlik, şeffaflık, güvenilirlik, açıklık ve raporlamanın olmayışı, stratejik planlama eksikliği, paydaş dışı uygulamalara bağlı birçok ülkede kamu açıklarının büyük boyutlara ulaşması, vergilerin harcamaları karşılayamaması, kamusal kaynakların etkin ve verimli kullanılmaması ve ekonomik krizlerdir1. Bunlarla birlikte kaynak tahsisinde önceliklerin belirlenemeyişi, günümüzde birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkenin yaşadığı önemli sorunlar arasındadır.2 Piyasa ekonomisi ile bütünleşen, esnek yani hantallıktan kurtulan, sorun çözme yeteneği olan, günün şartlarına uyan, yenilikçi (innovative) devlet yönetiminin, yeni bir kamu harcama yönetimi sistemi ile birlikte düşünülmesi gerektiği önem kazanmıştır. Buna paralel bir şekilde birçok ülke, uluslararası kuruluşlar eliyle kamu yönetiminde; katılımcı, paylaşımcı, şeffaf, hesap verebilir, performans yönetimine dayalı, 1 Internatıonal Monetary Fund, Fiscal “Transparency, Accountability, and Risk”, Fiscal Affairs Department in Collaboration with the Statistics Department, August 7, 2012, s.5. 2 Tolga Demirbaş, “Kamu Harcama Yönetimi Bağlamında Orta Vadeli Harcama Sistemi ve Türkiye Açısından Değerlendirilmesi”, Doktora Tezi, T.C. Uludağ Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2006, s.6. 5 sonuç ve hedef odaklı, yerel ve yerinden yönetim ağırlıklı bir kamu harcama yönetimi sistemleri oluşturmak istemektedirler3. Kamu yönetimi anlayışındaki değişmeler kapsamında kamu mali yönetiminin bir ayağı olan kamu harcama yönetiminde gerçekleştirilen değişimler; kamu kaynaklarının öncelikli kamu hizmetlerine tahsisi, tahsis edilen kaynakların öngörülen amaçlara uygun, etkili ve ekonomik bir şekilde kullanılması, idarelere ve harcama birimlerine bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde daha fazla yetki verilmesi, faaliyetlerinde esnekliğin artırılması ve kaynak yönetiminde hesap verebilirlik ve saydamlığın sağlanması olarak belirtilebilir. Bahsedilen bütün bu reformlar bütçe sürecinin yeniden yapılanması anlamına gelmektedir. Bu bağlamda kamu sektöründe; yeterli düzeyde bilgilendirilmiş bir kamusal karar alma sürecinin oluşturulması, hizmetin üretilmesinde gerek siyasi ve gerekse bürokratik sorumlulukların net bir şekilde tespiti ve birbirlerinden ayrıştırılması, hızlı bir şekilde karşılık veren, etkileşimli ve etkin çalışan bir sistemin özendirilmesi gibi unsurlara sahip olması önemlidir. Kamu harcama yönetimini kapsayan kamu mali yönetim sistemine ilişkin gerçekleştirilmeye çalışılan bu yeni anlayışta; özel sektörün performans esaslı uygulamaları kamu kesiminde gerçekleştirilmeye çalışılmaktadır4. Bu çerçevede kamu harcama yönetimi genel olarak üç aşamalı bir süreçten oluşmaktadır5; Bunlar; * Politika ve hedeflerle kaynakların uyumluluğu, * Kaynakların gerçekleştirilecek faaliyetlere tahsisi, * Bunlara bağlı olarak hizmetlerde verimlilik ve etkinliğin sağlanmasıdır. Kâr odaklı bakış açısına sahip özel sektör uygulamaları olan; etkililik, verimlilik, performans, belirli kişilere belirli sorumlulukların verilmesi gibi yaklaşımlar kamu harcama yönetimi anlayışı içerisine dâhil edilmektedir. Devlette yapılan işlemlerin, sonuç odaklı, ileri götürücü, refaha ve büyümeye katma değer yaratan, kuruma ve topluma faydalı şekilde olması beklenmektedir. Birçok ülke kamu harcama yönetiminde meclis ve kamuoyu için gelişmiş maliyet etkinliği, yüksek politika çıktıları, artan vatandaş (müşteri) memnuniyeti ve hesap verebilirlik hedeflemektedir.6 Diğer yandan kamu hizmetlerinin sorumluları belirli olan 3 DPT, “Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin İyileştirilmesi, Kamu İhaleleri”, Özel İhtisas Komisyonu Raporu, ÖİK No: 7, Ankara, 2006, s.8. 4 Gülşah Karakuş,“5018 Sayılı Kanun İle Yönetişim İlke ve Esasları Çerçevesinde Kamu Hizmetlerinin Sunumu”, Mesleki Yeterlilik Tezi, Strateji Geliştirme Başkanlığı, Mayıs 2010, Ankara, s.1-2. 5 Bülent Gedikli, Kamu Harcama Yönetiminde Kalite, Yeminli Mali Müşavirlik Yayınları, Ocak 2001, s.71. 6 Odi Briefing Paper, “Results-Orıented Publıc Expendıture Management: Wıll It Reduce Poverty Faster?”, Overseas Development Institute, London, April 2003. p.1 6 daha alt yönetim kademelerinde kararlaştırılıp gerçekleştirilmesi, kamu hizmetlerinin görülmesinde yerel idareler ve yerinden yönetim kuruluşlarına ağırlık verilmesi ve bu hizmetlerin özel sektöre ihale edilmesi, kamu mali yönetimi ve kontrol sistemindeki pragmatist değişimi etkileyen uygulamalar olmaktadır7. Bu bağlamda kamu sektörünün aşağıda geçen üç maddede belirtilen unsurlara sahip olması etkin ve verimli çalışan bir kamu sektörünün oluşumuna katkıda bulunmaktadır. Bunlar8; * Bütün paydaşlar için yeterince bilgilendirilmiş bir kamusal karar alma sürecinin oluşturulması, * Hizmetin üretilmesinde siyasi, bürokratik, teknik sorumlulukların net bir şekilde tespiti ve birbirlerinden ayrıştırılması, * Hızlı ve etkin çalışan bir sistemin özendirilmesidir. Bununla birlikte bütçenin üzerinde etkili olan bugüne kadar belirlenmiş üç önemli aşama bulunmaktadır. Bunlar;9 * Toplam mali disiplin, * Stratejik önceliklere göre kaynakların dağılımı ve paylaşımı, * Hizmetlerin sağlanmasında verimlilik ve etkinlik esaslarıdır. Bu üç düzey bütçe sonuçlarının üç farklı alan üzerine yansımasını göstermektedir. Birinci düzey olan toplam mali disiplini sağlamaya yönelik kurumsal düzenlemeler; kanunlar yoluyla harcamalar üzerine konulan anayasal sınırlamalar ve uygulama sırasındaki kurallardan, ikinci düzey olan stratejik önceliklere göre kaynakların dağılımı ise; mali disiplin kapsamında kaynaklardan pay alma yarışında katılımcı yöntemle dağıtım sürecinin tamamlanmasıdır. İkinci düzey, esas olarak siyasal karar alma ile ilgili olduğundan bu süreçteki faaliyetler bütün düzeyleri etkilemektedir. Uygulanan programların veya çıktıların verimlilik ve etkinliğini tanımlayan üçüncü düzeyin gerçekleşmesi ise birçok değişkene bağlıdır. Örgütsel performansa bağlı olan bu düzeydeki kurumsal düzenlemeler ise şu şekilde özetlenebilir10; 7 DPT, a.g.e., 2006, s.8. 8 DPT., Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık, Özel İhtisas Komisyonu Raporu, NO:535, Ankara, 2000, s.22. 9 Hakan Yılmaz, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası Orta Vadeli Harcama Sistemi, Ağustos, 1999, http:/ekutup.dpt.gov.tr/kamuyone/yilmazh/dunyaban.html,Erişim:05.02.2013,s.6 10 Yılmaz, a.g.e., 1999, s.7. 7 * Birimler kaynakları nispetinde sorumluluk alarak amaca odaklanmalı, * Belirlenen amaçlar açık ve anlaşılır olmalı, * Konu ile ilgili görevler açık ve anlaşılır olmalı, * Amaçların yerine getirilebilmesi için yetki verilmeli * Yetkinin kullanılması için hesap verebilirlik sağlanmalıdır. 1.1. KAMU HARCAMA YÖNETİMİ KAVRAMI Dünya üzerindeki birçok ülke ekonomiden yeterli ve uygun bir şekilde kaynakları toplamak ve bu kaynakları verimli, etkili ve isteklere göre tahsis etmek için çaba göstermektedir.11 Bu çabalar kamuda harcamalarının yönetimi başlığı altında ele alınabilir. Bu kapsamda kamu harcama yönetimini açıklamak gerekir. Ancak kamu harcama yönetimi kavramını açıklanmadan önce kamu harcamasının kısa da olsa içeriğini belirtmek yönetim eylemi içerisinde harcama unsurunun öneminin daha iyi anlaşılmasını sağlayacaktır. Kamu harcaması terimi dar ve geniş olmak üzere iki şekilde tanımlanmaktadır. Dar anlamda kamu harcaması, kamu hizmetlerinin karşılığı olarak devlet ve diğer kamu tüzel (belediye, il özel idaresi ve köyler) kişilerinin yaptıkları ödemelerdir. Diğer bir deyişle dar anlamda kamu harcamaları, genel ve özel bütçelerle, mahalli idare bütçeleriyle ve federal ülkelerde merkezi devlet, federe devlet veya kanton bütçeleriyle yapılan harcamalardır12. Geniş alamda kamu harcamaları ise, devlet ve diğer kamu kuruluşlarının bütçelerinde yer alan harcamalar yanında, iktisadi devlet teşekküllerinin harcamalarını, sosyal güvenlik kuruluşlarının ödemelerini, vergi muafiyet ve istisnaları ve özel kişilerin kamu kuruluşlarına yaptığı yardım ve bağışlarını içermektedir13. Anlaşılacağı üzere geniş anlamda kamu harcamalarının özelliği, bunların devlet ve diğer kamu kuruluşları bütçelerinin dışında kalan ödemeler olmasıdır14. Tanımların içeriği ele alındığında gerek dar anlamıyla gerekse geniş anlamıyla olsun kamu harcaması, harcamayı yapan kurum ve kuruluşların boyutu düşünüldüğünde iyi yönetilmesi gereken ve bu anlamda halkın hesap sorması açısından önemli anlama sahip bir kavramdır. Harcama yönetiminde şeffaflık, hesap verebilirlik, açıklık ve gelişmiş yönetim şekilleri gibi 11 Jadranka Djurović-Todorović, Marina Djordjević, The Importance Of Publıc Expendıture Management In Modern Budget Systems, Economics and Organization Vol. 6, No:3, 2009, p.282. 12 Akif Erginay, Kamu Maliyesi, Savaş Yayınevi, 18.Baskı, 2010, s.168. 13 Ahmet Arslan, “Kamu Harcamalarında Verimlilik, Etkinlik ve Denetim” Maliye Dergisi, Sayı:140, Mayıs-Ağustos 2002, s.2. 14 Erginay, a.g.e., 2010, s.169. 8 özellikler profesyonel ve güvenilir bir kamu hizmetinin en belirgin özellikleridir15. Harcama yönetimi bütçenin formülasyonu ile başlayan, ihale ve sözleşmelerle yürüyen ve kamu hizmetinin halka sunulmasına kadar geçen bir silsiledir. Kamu yönetimi ile iç içe olan bu kavram siyaset, hukuk gibi disiplinlerin bünyesinde barındırmaktadır. Bu kavram, sınırsız siyasi taleplerle sınırlı olan mali kaynakların tahsisi sürecinde işleyen bir sistemdir16. Kamu harcama yönetimi geçmişten günümüze kamu harcamalarının artması ve bununla beraber kamunun hantallaşmasına paralel ortaya çıkan sorunların çözümü için her geçen dönem önem kazanan bir kavramdır. Diğer bir deyişle kamu harcamalarındaki artış kamu harcama yönetimi kavramını doğurmuş ya da etkin bir şekilde yönetilmesi gerekliliğine neden olmuştur. Kamu harcamalarının artması karşısında ortaya çıkan önemli bir sorun kolektif tercihler arasında kamu kaynağının tahsis edilmesi olmuştur. Bu tahsisat işlevi; harcama miktarları, gelir ve harcama arasındaki denge ve kamu faaliyetleri ile varlıkları arasında fonların dağıtımına karar vermede hükümetler tarafından planlanma süreçleri ve bütçe sürecinde kullanılmıştır. Kamu harcama yönetimin merkezinde yer alan bütçe geleneksel olarak dört aşamayı kapsar; bütçenin hazırlanması-harcamaların programlanması; bütçenin görüşülmesi-onaylanması; bütçenin uygulanması-hesap verilebilirliği ve raporlama- denetimdir. Bu süreç kapsamında mali yönetim kapasitesi, devlet yönetimi ile ilgili mali sistemin değerlendirilmesi ve tahminlerin geliştirilmesi de esastır17. Kamu harcama yönetimi sadece bütçe ile ilgili mevcut geleneksel ilişkileri değil sivil unsurların içinde olduğu kurumsal ve idari düzenlemeleri de kapsayan geniş içeriğe sahip bir anlayıştır18. Kamu harcama yönetiminin başarılı olabilmesi için hükümetlerin belirlenen politika hedeflerini ilkeli bir şekilde uygulaması gerekmektedir.19 Sivil unsurların iç içe olduğu siyaset mekanizması kapsamında harcama yönetimi politik ve ekonomik koşullarla uyumlu bir süreçtir20. Kamu harcama yönetiminde kamu sektörü işlevsel bir şekilde yapılandırılmamış ve yönetilmeyen, katılımcı unsurlardan uzak ya da politika yapıcılarına ve program yöneticilerine verilen teşvikler, bilgiler ve sorumluluklar onları etkili olmayan sonuçlar üretecek yönde faaliyette bulunmaya sevk ederse bütçenin refaha katkı yapmaması 15 Andrew Graham, İnnovations in Public Expenditure Management, İnstitute of Public Administration of Canada (IPAC), 2011, p.v. 16 Gedikli, a.g.e., 2001, s.71. 17 Yusuf Temür, Kamu Harcama Yönetiminde Performans Değerlemesi: Sağlık Harcamaları ve Devlet Hastaneleri Uygulaması, Marmara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Doktora Tezi, İstanbul 2008, s.10. 18 Djurović ve diğerleri, a.g.m. p.282. 19 Allen Schick, “A Contemporary Approach to Public Expenditure Management”, World Bank Institue, 1999, p.2. 20 Gedikli, a.g.e., 2001, s.71. 9 olasıdır. Dolayısıyla harcama yönetiminde kamuda bulunan paydaşları yani insan faktörünü göz ardı etmemek gerekmektedir21. Kamu harcama yönetiminde sürecin devam ettirilmesi için uyulması gereken kurallar ve ilkeler önceden belirlenmektedir. Yönetim sürecinin resmi kuralları olarak özetlenebilecek bu yapının yanında resmi olmayan bir süreç bulunmaktadır. Süreç içerisinde yer alan birey, grup ya da örgütlerin fayda odaklı davranışları bu sürecin belirlenen amaçlara ulaşmasında önleyici olabilir. Bu durum harcama yönetimi sürecinin ideal kurallarla belirlenmiş olmasına rağmen kişilerin sürecin esnek taraflarını kullanarak kendilerine menfaat sağlama arayışı şeklinde olabilir. Bu nedenle kamu yönetimi anlayışı sürecin resmi olan kurallarının yanında resmi olmayan yönlerini de ele almaktadır. Politika ile ilgili resmi olmayan faydacı yaklaşımların önlenebilmesi için resmi kurallarda değişikliklere (güncelleme) gidilmesi gerekebilir22. 1.2. KAMU HARCAMA YÖNETİMİ ANLAYIŞININ DEĞİŞİMİNE YOL AÇAN NEDENLER 1.2.1. Devlet Anlayışında Yaşanan Gelişmeler Dünyadaki birçok ülkenin yaşamış olduğu uzun dönemli ekonomik sorunlar, hükümetlerin kamu kesimi ile ilgili ekonomik ve mali anlamda kalıcı sistemsel çözümler üretmelerini gerektirmiştir. Yirminci yüzyılın ikinci yarısından sonra ortaya çıkan sosyal devlet anlayışı, birçok ülkede kamu harcamalarının artışına neden olmuştur. Takip eden yıllarda refah devleti anlayışının benimsenmesi ile kamu yönetiminin sorumlulukları artmıştır. Bu yıllarda kamunun çok çeşitli konularda faaliyette bulunduğu görülmektedir. Müdahaleci devlet sıfatıyla savunma ve güvenlik gibi asli görevlerin yanında dışişleri hizmeti, işsizlikle mücadele, sosyal güvence ve konut sağlama, sağlık hizmetleri gibi görevler üstlenilmiştir. Ancak çok çeşitli ve dağınık birçok alanda yapılan harcamalar, zamanla bütçe üzerinde büyük bir yük oluşturmaya başlamıştır. Bu durum kamu açıklarını ortaya çıkarmıştır. Ortaya çıkan açıkların finansmanı nedeniyle yapılan kamu borçları giderek büyümeye başlamıştır. Bu çıkmaz ile birlikte refah devleti harcamaları bütçe imkânlarını zorlamış ve borçlar geri döndürülemez hale gelmiştir23. 21 Temür, a.g.e., s.9. 22 Demirbaş, a.g.e. 2006, s.8. 23 Emin Barlas, “Devlet Anlayışları ve İktisadi Oluşumlar”,(Ed:Abdülkadir Kökocak), Kamu Ekonomisi, Ekin Kitapevi, 2011, s.78. 10 1970’li yıllarla birlikte piyasanın başarısızlığına karşı olarak ortaya çıkan Keynesyen girişimci devlet yaklaşımı terk edilerek liberal devlet anlayışı benimsenmeye başlanmıştır. Keynesyen yaklaşımın ortaya attığı olduğu kamu harcamalarının ekonomik büyümeyi sağladığı fikri bu yıllardan sonra gelirin kamu harcamalarının etkilediği şekle revize olmuştur. Bu dönemde devletin asli görevleri eğitim, savunma, sağlık gibi alanlar olmuştur. Bu amaçla bazı sektörlerde özelleştirme devletler tarafından benimsenmiştir. Liberal devlet anlayışının benimsenmesine rağmen 1970’li yıllardan sonra kamu harcamalarında düşüş yaşanmamış ve aksine harcamalar GSYİH içerisinde büyük boyutlara ulaşmıştır24. Bu durum durgunluk, artan bütçe açıkları, enflasyon ve işsizlik oranlarında ciddi artışlara neden olmuş küreselleşmenin etkisi ile birçok ülkeye yayılmıştır. Bu dönemde politik başarı aynı zamanda denk bütçenin karşıtı olan bütçe açıklarının verilmesi ile kazanılıyordu. Bu durumu siyasetçiler ve seçmenler benimsediler ve geleceği hesaplamadan borçlanmayı tercih ettiler25. Bu kapsamda devletin ekonomideki rolü sorgulanmaya başlanmış ve piyasa aksaklılarının devlet tarafından giderilmesi tezi başarısız olmuştur. Böylece liberal devlet anlayışının benimsendiği piyasalara, özel sektörün hâkim olması ve rasyonellik, pragmatizm, verimlilik ve etkinliğin sağlanmasına yönelik uygulamalar tercih edilmeye başlanmıştır. Bütün bu tartışmalar devletin değişimle ilgili yeni durumu konusunda yeni fikirler ortaya atılmasına neden olmuştur26. Kamu yönetiminde reform arayışlarına yol açan sebepler özetlendiğinde dört temel sorunla karşılaşılmaktadır. Bunlar27: * Stratejik Açık, * Bütçe açığı, * Performans Açığı, * Güven açığıdır. Bu gelişmeler ışığında 1980’den sonra etkinlik kazanan Neoliberal yaklaşım kamu kesiminin küçülmesi ve devletin ekonomideki etkinliğinin azaltılmasını savunmaktadır. Bu anlamda devletin kamu ekonomisi içerisinde nicelik anlamda olmasından ziyade daha az ama nitelikli yer kaplaması gerektiği düşünüldü. Genel olarak devlet; ekonomik, siyasal, sosyal 24 İbrahim Arısoy, Wagner ve Keynes Hipotezleri Çerçevesinde Türkiye’de Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisi, Ç.Ü. Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt 14, Sayı 2, 2005, s.64-65. 25 Richard E. Wagner, Boom and Bust: The Political Economy of Economic Disorder, The Theory of Pubic Choice II. The Univerciy Of Michigan Press 2009, p.241. 26 Ömer Dinçer - Cevdet Yılmaz, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma: 1- Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim, T.C. Başbakanlık, Ekim, 2003 s.21-22. 27 Dinçer-Yılmaz, a.g.e. s.65-72. 11 nedenlerden dolayı büyümüştür28. Devletin gereğinden fazla büyümesinin ve etkisizleşmenin önüne geçebileceği düşünülen ve yönetim yapılarını köklü bir şekilde etkileyen veya uyaran değişim faktörleri, dört ana başlık altında özetlenebilir29: * Ekonomi teorisinde değişim, * Yönetim teorisinde değişim, * Özel sektörün rekabetçi yapısı ve kaydettiği ilerlemeler, * Toplumsal eleştiri ve değişim talebi ile sivil toplumun gelişimidir. Bu değişimlerle birlikte 1980’den sonraki dönemde yeni devlet anlayışı piyasa ekonomisini destekleyen, hükümetleri ve politikadaki hatalarını eleştiren, dinamik bir organizasyondur. Bu yapı devleti ekonomi içerisinde içsel bir paydaş olarak değiş dışsal bir paydaş olarak görmektedir30. Bu yeni anlayışla birlikte devlet üretim yapmak yerine özel sektörün altyapısını tesis etmeye çalışmakta reaktif yaklaşımlarla sorunları çözmekte hatta proaktif politikalarla konjonktürel gelişmelere uyum sağlamaya çalışmaktadır. Devlet bu süreçte özelleştirme ile bazı iş alanlarını özel sektöre devretmekte, sivilleşme ve katılımcılığı teşvik etmekte ve yerelleşme ile hizmet etkinliğini sağlamaya çalışmakta ekonomide aktif bir şekilde yer almamaktadır31. Çeşitli ayırımlara tabi tutulduğunda geçmişten günümüze ekonomi ve devlet ilişkisi açısından farklı yapıların ortaya çıktığı görülmektedir. Vatandaşlara verilen hizmetlerin türlerinin ve genişliklerinin birbirine göre farklı olması devlet türlerini birbirlerinden ayıran temel olgu olarak ortaya çıkmaktadır. Ekonomik, mali ve yönetimsel nedenler ışığında devletler ekonomi içerisindeki rollerine göre ayırtıldığında32: * Minimal Devlet, liberal devlet anlayışı içerisinde oluşan görevlerini savunma, adalet, diplomasi ile sabit kılan yönetim biçimidir. Minimal devlette birey sadece faydalandığı kamu hizmetleri için vergi ödemektedir. Bu durum gelir dağılımı ve transferi gibi kamu ekonomisi fonksiyonlarının gerçekleştirilmesini önlemekte maliye politikasının işlerliğine sekte vurmaktadır. 28 Coşkun C. Aktan, Anayasal İktisat, Siyasal Kitapevi, 2002, s.104. 29 Dinçer-Yılmaz, a.g.e., s.21. 30 Ceran Zeynep Zafir, “Neoliberalizmin Minimal Devlet Yaklaşımına Bir Eleştiri”, Yönetim Bilimleri Dergisi, 7: 2, 2009, s.69. 31 Dinçer-Yılmaz, a.g.e. s.27. 32 Hülya Kirmanoğlu, Kamu Ekonomisi Analizi, Beta Yayınları, Kasım 2009, s.21. 12 * Kamu Hizmetleri Devleti ise bazı ek görevleri itibarıyla minimal devlet yapısına göre daha uygulanabilir bir modeldir. Liberal bir anlayışın benimsendiği bu modelde kaynak dağıtımında piyasa faaliyeti esastır. Bu durum eleştirilebilir. Devlet sadece piyasanın aksadığı alanlarda faaliyet göstermelidir. Örneğin dışsallıklar, doğal tekeller, piyasanın düzenlenmesi, makroekonomik istikrar, gelir dağılımında bozukluklar, yoksulluklar bunlar arasında sayılabilir33. * Kalkınmacı Devlet yapısında birinci ve ikinci dünya savaşından çıkan, ekonomik olarak zayıflamış devletler, 1950 ve 1960 yıllarında sermaye birikiminin azlığı nedeniyle kendi kendini piyasa yoluyla kalkındıramayan ekonomilerine (kamu olarak) liderlik ederek planlı kalkınmayı gerçekleştirmek istemişlerdir. Türkiye’nin de dâhil olduğu bu model birçok ülkede sanayileşme aşamasında uygulanmıştır. Günümüzde birçok ülkede uygulanmayan model uzun yıllar devam ettiğinde devletin etkililik hedefinden uzaklaşmasına neden olmaktadır34. * Refah devleti halkın refah düzeyini yükseltmeye çalışan, sosyal harcamaların kamu kaynaklarıyla finanse edildiği devlet tipidir. Refah devleti ilk olarak Almanya’da 18. yüzyılın sonunda sosyal güvenlik alanındaki gelişmeler ile ortaya çıkmıştır. Giddens refah devleti ile ilgili: “Güçlü bir refah devleti olmadan insana yakışır toplumun olamaz”. Demiştir35. Giddens’a göre refah devleti, toplum yaşayışının daha adilane bir şekilde olması için devletin ekonomiye müdahale ederek refah getirme çabasının ürünüdür. Giddens refah devleti’ni liberalleşmenin getirdiği yükleri vatandaşlar açısından hafifletmenin aracı olarak görmektedir36. * Diğer bir devlet modeli Küresel Çağ Devletidir. Küresel çağ devletinden bahsedebilmek için öncelikle küreselleşmenin tanımını yapmak gerekmektedir.37 Küreselleşme kısaca dünya ekonomisini oluşturan sosyal iktisadi, siyasi parçaların birbirleriyle ve giderek dünya piyasalarıyla eklemlenmesidir38. Diğer bir tanıma göre küreselleşme; ekonomik, siyasal, sosyal ve kültürel değerlerin ve bu değerler çerçevesinde oluşmuş birikimlerin ulusal sınırlar dışına taşarak dünya geneline yayılması ve diğer 33 Kirmanoğlu, a.g.e., s.22. 34 Kirmanoğlu, a.g.e., s.22. 35 Anthony Giddens, “The Welfare State İn A Modern European Society”, Caixa Manresa for the IX Jornada d’Economia Caixa Manresa on 25th May, 2004. p.2. 36 Salih Alp, “Refah Devleti Düşüncesinin Gelişimi ve Bir Liberal Alternatif Olarak Üçüncü Sektör”, Maliye Dergisi, Sayı 156. Ocak-Haziran 2009, s.270. 37 Kirmanoğlu, a.g.e., s.24. 38 Erinç Yeldan, “Neoliberal Küreselleşme İdeolojisinin Kalkınma Söylemi Üzerine Değerlendirmeler”, Bilkent Üniversitesi, Praksis Dergisi 2002, s.2. 13 toplumlarla bütünleşmesidir. Küreselleşme için “dünyanın küçük bir köye dönüşmesi” denebilir. Dünya üzerindeki toplumlarda aynileşmeler yaratılarak, yaşamın pratikleştirilme çabasıdır. Küreselleşme sürecinde devletin fonksiyonlarından bazıları azalmış bazıları ise artış göstermiştir. Küreselleşmenin başlıca etkisi ulus devletlerin varlığını tehdit etmesidir. Dışa açık hale gelen devlet, dünya üzerinde rekabet edebilir hale gelebilmek için sermayenin dolaşımını kolaylaştırmaya çalışmaktadır, dolayısıyla sermayenin üzerindeki vergileri azaltma eğilimi söz konusudur. Dışa açık ekonomi işçilik maliyetlerini azaltma baskısı yapmış ve refah devleti olgusunun zaman zaman zedelenmesini sağlamıştır fakat gelişmiş ülkelerde refah devletinin varlığı uygulama şekli değiştirilerek devam etmektedir. Küreselleşme sürecinde devletin değişen rolü, özellikle ekonomi alanında belirginlik kendini göstermektedir. Küreselleşme ile birlikte devlet ekonomik büyüme ve refahı arttırma ile ilgili bireyin gücüne ve özel sektöre güvenmeyi tercih etmiştir. Devlet doğrudan üretmek yerine bireylere üretme fırsatları yaratan, toplumun ortak çıkarları için rekabet ortamını gözeten, piyasaları düzenleyen ve denetleyen bir devlet hâkim hale gelmektedir39. 1.2.2. Kamu Harcamalarının Artışı ve Finansman İhtiyacı Kamu harcama yönetimi anlayışının değişimine yol açan nedenlerden bir diğeri kamu harcamaları seyrinin durumudur. Günümüzde temelini klasik iktisadi düşüncenin oluşturduğu yeni düşünce akımlarının (Kamu Tercihi Teorisi, Rasyonel Beklentiler Teorisi, Monetarist Teori, Arz Yanlı İktisat Teorisi) savunucuları refah devleti ve girişimci devlet yaklaşımının ekonomik sorunların temelini oluşturduğunu düşünmüşlerdir. Bu sebeple kamu harcamalarının kontrol altına alınması gerektiğini savunmuşlardır. Günümüzde dünyadaki genel eğilim de bu yöndedir. Söz konusu görüşü benimseyen iktisatçılar, devletin ekonomiye müdahalesine karşı çıkmışlardır. Bu iktisatçılar ekonomiye devlet müdahalesi sonucunda kaynakların etkin dağılmadığını, özel sektör yatırımlarında azalma olduğunu ve hem verimliliğin hem de ekonomik büyümenin azaldığını, dile getirmişlerdir40. Bu durum aynı zamanda işsizlik ve enflasyon gibi olguları da etkilemektedir. Kamu harcamalarına ait bakış açısı devlet anlayışında yaşanan gelişmeler ile paralel ilerlemektedir. Devletlerin görev ve sorumluluklarını revize etmeleri kamu harcamalarında artışlar yaşanmasını sağlamıştır. Dolayısıyla bu harcama artışlarının neden olduğu sorunlar, harcamaların etkin olarak 39 Dinçer-Yılmaz, a.g.e., s.26. 40 Ahmet Ulusoy - A. Zengin “Türkiye’de Kamu Ekonomisi ve Mali Kriz”, XII. Türkiye Maliye Sempozyumu Bildiri Kitabı”, İ.Ü Maliye Bölümü Yayınları, No:83, İstanbul, 1998, s.3. 14 gerçekleştirilmesi için önemli bir neden haline gelmiştir. Böylece kamu kaynaklarının yönetilmesinin gerekliliği ortaya çıkmıştır. Bu noktada dikkat edilmesi gereken konulardan bir diğeri kamu harcamalarının ekonomiye katkısının olup olmadığı yani amacına hizmet edip etmediğidir. Harcamalarda etkinlikten kasıt budur. Keynesyen görüşe göre bazı durumlarda ekonomiye müdahale aracı olarak kullanılmaya başlanan kamu harcamaları sürekli artmasına rağmen ekonomik büyümeye yardımcı olamamakta ve bu artış kamusal mal ve hizmetlerin artması ile sonuçlanamamaktadır. Kamu harcamalarının kontrol dışı artışı bazı durumlarda reel fayda yerine nominal veya rakamsal olarak gerçekleşmektedir. Bu durumda kamu harcamalarına ait literatürdeki bazı görüşler kamu harcamalarının gerçek işlevselliğinin farkına varılması açısından önemlidir41. Adolp Wagner’e göre insanın doğasından kaynaklanan hep daha fazlasını isteme gerçekliği toplumların isteklerinin de artmasını sağlayarak devletin faaliyetlerini artırmasına yol açacaktır. Wagner, Engels Yasası’nı reel gelir artıkça, aile bütçesi içinde gıda harcamalarının payının düşeceğini yorumlamış ve tüme varım yaparak ülke zenginleştikçe kamu hizmetlerine olan talebin artacağını ileri sürmüştür42. Sanayileşmiş toplumların gelirlerinin artması sonucunda devletin, eğitim, sağlık, kültürel, refah hizmetlerini artışı ile ilgili daha fazla harcama yaptığını tespit etmiştir. Wagner’in burada vurgulamak istediği temel nokta, ilk olarak ekonomik büyümenin arttığı ve buna paralel olarak kamu harcamalarının artış göstereceğidir43. Ayrıca, hızlı şehirleşme ve nüfus yoğunluğunun artması da gerek kamu hizmetleri gerekse sosyo-ekonomik düzenlemeler için daha yüksek düzeyde kamu harcaması yapılmasını zorunlu kılmaktadır. Bunların yanında, sanayileşmeyle beraber gerçekleştirilen teknolojik gelişme, haberleşme, ulaştırma, gibi birçok alanda büyük ölçekli yatırımların devlet tarafından yapılmasını zorunlu hale getirmiştir44. Bu nedenlerden dolayı da sanayileşmeyle beraber kamu harcamalarının artacağı savunulmuştur. Geçmişten bugüne kamu harcamaları incelendiğinde Wagner’in görüşlerine paralel bir şekilde kamu harcamalarının artığı söylenebilir45. 41 Ersan Bocutoğlu - Aykut Ekinci, “Genel Teori, Küresel Krizler ve Yeniden Maliye Politikası”, Maliye Dergisi, Sayı 156, Ocak-Haziran 2009, s.68. 42 Orhan Şener, Kamu Ekonomisi, Beta Yayınları, 11. Baskı, 2010 s.31. 43 Ekrem Gül, Hakan Yavuz, “Türkiye’de Kamu Harcamaları ile Ekonomik Büyüme Arasındaki Nedensellik İlişkisi:1963-2008 Dönemi” Maliye Dergisi, Sayı 160, Ocak -Haziran 2011, s. 74-75. 44 Arısoy, a.g.m. 2005, s.64. 45 İsmail Tuncer- Cihan Yüksel, “Kamu Harcamalarının Ekonomik Analizi” (Ed:Abdülkadir Kökocak), Kamu Ekonomisi, Ekin Kitapevi, 2011, s.237. 15 İktisatçı Richard A. Musgrave’e göre kamu harcamalarının artışında nüfus, şehirleşme ve ekonomik kalkınmaya bağlı ortaya çıkan ihtiyaçlar vb. faktörler etkilidir. Sermaye oluşumu, kamu tüketimi harcamaları ve transfer harcamaları olarak ayrılan kamu harcamaları ve bu harcama çeşitlerinin artış oranlarının kalkınmanın farklı aşamalarında farklı olacağı görüşünü öne sürmüştür. Ancak Musgrave, her ne kadar kamu harcamalarının alt kalemlerinin ekonomik büyüme ve kalkınmadan farklı şekillerde etkilendiğine vurgu yapsa da ona göre kamu harcamalarındaki artış, sürekli ve düzenlidir. Çünkü savaş dönemleri göz ardı edildiğinde, kamu harcamaları milli gelire oranla oldukça istikrarlı bir seyir izlemektedir. Bu durum, ülke ekonomisinin gelişim sürecini tamamlamasıyla birlikte kamu harcamalarının bileşiminin eğitim, sağlık ve sosyal harcamalar lehine gelişeceğini göstermektedir. Bu durumda Musgrave’e göre kamu harcamalarının içinde altyapı yatırımlarının yoğunluğu dolayısıyla sermaye oluşumu ağırlıklı olarak bulunacaktır. Demografik yapıda genç nüfus ağırlıklı ise eğitim harcamaları, nüfus yaşlandıkça sosyal hizmetler ağırlık kazanacaktır46. Wagner ve Musgrave’den farklı olarak kalkınmacı veya girişimci devlere atıfta bulunan Keynes kamu harcamalarının artması sonucu ekonomik büyümenin gerçekleştiğini ve ekonomik büyümenin gerçekleşmesi için kamu harcamalarının artırılması gerektiğini savunmaktadır. Klasik düşüncenin aksine ekonominin talep yönüne ağırlık verilmesi gerektiğini vurgulayan Keynes, bugün birçok kesim tarafından eleştirilen devletin piyasanın içine girerek işletmecilik yapmasını ve kamu harcamaları yoluyla toplam talebin canlanması ve ekonomik büyümenin kamu harcama kalemini kullanarak gerçekleştirilmesi gerektiğine vurgu yapmaktadır. Keynes, kamu harcamalarını, iktisadi büyümeyi etkileyebilecek ve kısa dönem dalgalanmaları düzeltebilecek bir politika aracı olarak görmektedir. Dolayısıyla Keynesyen düşüncede kamu harcamalarının artması ekonomik büyümenin bir sonucu değil, nedeni olarak görülmektedir47. Konu açısından önemli olan diğer yaklaşım ise Baumol’a aittir. Baumol kamu harcamalarının temsili demokrasilerde siyasal karar alma mekanizması içerisinde bütçe ve harcama üzerinde yaşanan çekişmeler yüzünden artacağını ifade etmiştir. Bu süreçte oy maksimizasyonu peşinde olan siyasetçiler ve rant peşinde koşan çıkar ve baskı grupları kamu hizmetlerine olan talebi gereğinden fazla arttırabilir ve kamu harcamalarının büyümesine yol açabilirler. Baumol bu duruma dengesiz büyüme adını vermiştir.48 Bu düşünce Keynes’in bu konudaki yaklaşımının yaşanmışlıkları sonucunda ortaya çıkmıştır. Aslında Keynesin kamu 46 Gül-Yavuz, a.g.m., s.74-75. 47 Arısoy, a.g.m., s.64. 48 Şener, a.g.e., 2010, s.32 16 harcamaları ile ilgili savundukları ve uygulamalar sonucunda Baumolun düşüncesi pratik hale gelmiştir. Çeşitli yazarların kamu harcama artışının nedenlerine ait görüşleri yanında yine bu görüşlerin kaynaklık ettiği, literatürde genel kalıplar içerisine konulan görüşler yer almaktadır. Bu görüşler kamu harcamalarının görünürde artış nedenleri ve gerçek artış nedenleri olarak ayrılmaktadır49. Kamu harcamalarının görünürde ya da gerçek artışı arasında fayda açısından fark olsa da kamu gelirlerinin yeteri kadar artmayışı makroekonomik dengeler açısından bir sorun yaratmaktadır. Aşağıda Tablo-1’de Türkiye’deki (1990-2012) konsolide bütçe harcamalarının GSMH içerisindeki büyüklükleri yer almaktadır. Tablo’da kamu harcamalarının GSMH içerisindeki oranının yıllar geçtikçe arttığı görülmektedir. Devletin iktisadi hayata etkin bir biçimde müdahale edebilmesi ve harcamaları yönetebilmesi için yaptığı kamu harcamalarının GSMH içerisinde yüksek oranda yer alması gerekmektedir. Ekonomi içerisinde (vergi- harcama) yüksek oranda yer alan devletler para ve maliye politikalarında daha sağlıklı ve kısa vadede çözümler alabilmektedir. Aşağıdaki tabloda Türkiye’de Kamu harcamalarının GSMH ile oranının 1990 yılında %17,2 olduğu, bu oranın yıllar geçtikçe artarak seyrettiği görülmekte ve 2012 yılına gelindiğinde bu oranın %38,5’e geldiği görülmektedir. 49 Kamu harcamalarının görünüşte artış nedenleri için bakınız: Nihat Edizdoğan, Kamu Maliyesi, Ekin Kitapevi, Bursa, 2008, s.60. 17 Birçoğu gelişmiş olan ülkelerin kamu harcamalarının GSMH içerisinde giderek artmaktadır. İsveç, Fransa gibi ülkelerde yüksek boyutlara ulaşan bu oran bazı ülkelerde kamu harcamalarının GSMH’nin yarısından fazlasına ulaştığını göstermektedir. Türkiye’de 2001 yılında %45,7’ye kadar yükselen oran, kriz ile birlikte artan kamu borçlanmasına bağlı olarak artan faiz ödemelerinin bütçe içerisinde çok yüksek seviyeler ulaşması ile ilgilidir50. Kamu harcamalarının finansman yönünden eksik kalarak artışı, içinde Türkiye’nin de bulunduğu gelişmekte olan ülkelerde sorun teşkil etmektedir. Yüksek faiz, istikrarsız büyüme oranları ve döviz kurları, yüksek enflasyon, yüksek cari açık ve son olarak bütçe açıkları gelişmekte olan ülkelerin kronik kamusal finansal sorunları olarak sıralanabilir51. Günümüzde bu sorunlardan bazı gelişmiş ülkelerin de payını aldığı görülmektedir. Bu durum genel olarak, kamu kesiminde gelirlerin giderleri karşılayamayacak düzeyde olmasından kaynaklanmaktadır. Gelişmekte olan ülkelerin kalkınmasını tamamlamamış olmasından dolayı, üretim ile ilgili olan sektör yapısı, eksik innovasyon, katma değersiz üretim ve 50 Kamu Harcamaları/GSMH, 1960-2005 (OECD) için bakınız: IMF Government Finance Statistics Yearbook, 2007. 51 Kamu Harcamalarının Artışı ve Mali İstikrarsızlığın Sonuçları için bakınız: Coşkun C. Aktan, Ekonomik Anayasa, İstanbul, TİSK Yayını, 1996, s.24. Tablo 1: Konsolide Bütçe Harcamalarının GSMH İçerisindeki Payı (Türkiye,1990-2012) Kaynak: www.bümko.gov.tr (Erişim:01.12.2012). 18 istihdam yapısıyla ilgili sorunlar yanında; sermaye stoku eksikliği, demografik özellikler, kaynakların etkin kullanılabilmesi için teknik ve teknolojik altyapı eksikliği gibi sorunlar vardır. Kamu finansmanını sağlamada en önemli kaynak vergi gelirleridir. Gelişmiş olan ülkelerin kişi başı vergi geliri miktarı gelişmekte olan ülkelere göre daha yüksektir. Bu durum çoğunlukla gelişmiş ülkelerin toplam vergi gelirlerinin de yüksek olduğuna işaret etmektedir. Kamu harcamaları ve toplanan vergi miktarı ile ekonomi içerisinde yüksek oranda yer alan bu ülkeler nitelikli ve eğitimli iş gücü, oturmuş sektörel yapı, teknolojik alt yapısı olan nitelikli üretim ile daha fazla vergi toplayabilmektedirler52. Kamu harcamaları denince merkezi ve yerel yönetimlerin, sosyal güvenlik kuruluşlarının gerçekleştirdiği harcamalar ve vergi ve muafiyet indirimleri ile kişilerin kurumlara yaptığı bağış ve yardımlar düşünülmektedir. Bahsedilen harcama türlerinin hepsi bir transfer türüdür; fakat burada önem verdiğimiz başta merkezi olmak üzere yerel yönetimler ve harcama kararını veren kurumlardır. Kamu harcamalarının optimum şekilde yapılması, kamu gelirlerinin sınırlı olması ve sınırlı kamu gelirlerinin bütçe açığı ve aşırı borçlanma gibi sorunlara yol açması ile yakından ilgilidir. Kamu finansman sorunu, kamu harcamalarının ekonomik gelişmenin bir sonucu olarak artmasından mı yoksa hükümetlerin ekonomik gelişmeden bağımsız popülist politikalarından mı kaynaklandığı sorularına da işaret etmektedir. İki durumda söz konusudur. William Baumol’ün savunduğu ve kamu harcamalarının artış nedenlerinin içinde popülist politikalardan kaynaklı oluşan artışların konu açısından önemi bulunmaktadır. Popülist politikaları, hükümetlerin mal ve hizmet sunumlarında optimum projeleri üreterek vatandaşların kararına sunması ve kamu harcamalarının belirli bir düzen içerisinde yönetilmesi ile önlemek mümkündür. Vatandaşlardan toplanan vergilerin seçimlere yaklaşıldıkça mali disiplini bozacak şekilde ihalelerle yandaşlara dağıtılması, maaşlarda artış ve çiftçilere ödenen taban fiyatları en bilindik kamu harcama fazlası yaratan politikalardır. Demokratik rejimlerde hükümetler oy ile iktidara gelen parti ya da koalisyon partilerinden oluşmaktadır. İktidarda bulunan partilerin yaptıkları eylemlerde oy kaygısı ön planda olacağından iktidar partileri kamusal mal ve hizmet sunumunda vatandaşların taleplerini karşılamakla yükümlüdürler. Siyasi iktidarların oy kaygısının ön planda olduğu düşünüldüğünde vergi oranlarının artırma ve yeni vergileri yürürlüğe koymaktansa emisyon 52 Kişi Başına Düşen Vergi Gelirleri, (1965-2009) için bakınız: OECD, Revenue Statıstıcs of OECD Member Countrıes, Parıs, 2011 (Table 33). 19 veya borçlanma yolunu tercih etmektedirler. Bununla beraber vergi gelirlerini artırmak, yerine gelecek nesillere ödenmesi gereken borç yükünü devretmek ileride ve günümüzde ödenen vergilerden tam anlamıyla yararlanılamayan ve borç ödemek zorunda olan bir bütçenin tesis edilme zorunluluğunu ortaya çıkarabilecektir. Aynı zamanda vergi gelirlerinin kamu harcamalarının artışın hızına göre daha yavaş artışı kamu açıkları baş edilemez bir şekilde büyümektedir. Seçmenler mali yanılsama içinde olduklarından daha yüksek kamu harcama düzeyleri için oy verecekler ve oy maksimizasyonu hedefiyle davranan politikacılar da bu yönde politikalar uygulayacaklardır. Bunun sonucunda devlet bir Leviathan53 gibi kaynakları kendisine çekecek ve kamu kesimi aşırı derecede büyüyecektir54. Seçimlerden önce oy kazanma amaçlı harcamalar yapan iktidar partisi işsizliği azaltmayı amaçlamaktadır. Seçimlerden sonra ise daraltıcı politika izleyerek fiyat istikrarını sağlamaya çalışacaktır. Nordhaus Teorisi denilen bu görüşe göre; kamu harcamalarının artışı seçimlerin (siyasal iş devreselliği) yapılma sıklığına bağlıdır55. 53 İncil’de tarif edilen, her şeyi yiyen bir canavar. 54 Kirmanoğlu,.a.g.e., s.245. 55 Kemal Çelebi, Kamu Ekonomisi Analizi, Emek Matbaası, Manisa, 2000, s.113. 20 Yukarıda Tablo-2’de 1980-2013 yılları arasında ki ekonomik göstergelere ait veriler yer almaktadır. Tablo’da yer alan 2013 yılı verileri tahmini rakamlardır. Bütçe dengesinin sürekli eksi rakamlarda olduğu görülmektedir. Bunun yanında ekonominin dönüşüm ve kriz zamanlarında bütçe dengesinin diğer zamanlara göre oransal olarak daha fazla bozulduğu görülmektedir.1996 ve 1999-2000 yıllarında oluşan ekonomik sorunlar bütçe açıklarının artmasına neden olmuştur. İleriki yıllarda da bütçe açıklarının devam edeceği tahmini bu sorunun kronik bir yapıya kavuştuğunu dolayısıyla borçlanma ve vergilemeden ziyade harcamaların etkin şekilde gerçekleştirilmesine önem verilmesi gerekmektedir. Tablo 2: Ekonomik Göstergeler1990-2013 Kaynak: www.bümko.gov.tr *2006 Yılından itibaren Merkezi Yönetim Bütçesi kullanılmıştır. 21 1.2.3. Harcama İşlemlerinden Sorumlu Kişilerin Davranışları Kamu harcama yönetimi anlayışının değişimine yol açan nedenler arasında harcama işlerinden sorumlu kişilerin davranış şekilleri yer almaktadır. Bir ülkede bütçe oluşturulurken temel amaç, mümkün olduğunca az kaynak tahsisi ile daha fazla faydanın yaratılabilmesidir. Kamu harcamalarının etkin yapılmasını sağlamanın yollarından bir tanesi bu harcamayı yapan mevki sahiplerinin davranışlarını anlamak ve kontrol altına almaktır. Bu davranışlar sıkı kurallar altında gerçekleşmediğinde insan doğasından kaynaklanan bazı sonuçlar ortaya çıkabilmektedir. Kamu harcama yönetiminde kaynak tahsisinde harcanan paranın kime ait olduğu ve kimin için harcandığı konusu önem taşımaktadır. Kamunun parasını harcama konusunda kamu görevlilerinin II. Dünya Savaşından sonra belirli bir disiplin altında davranmadıkları dönemler olmuştur. Bu kuralsız davranışlar kamu harcamalarının kontrolsüz artışını sağlayan yönetimsel bir sorundur. Kamu harcama noktalarında sorumlu olan bireyler eğer kendilerini kısıtlayan kurallar olmazsa genellikle kendi özel harcamalarını yaparken gösterdikleri hassasiyeti ve ölçüleri (rasyonellik) kamu harcamalarını yaparken göstermemektedirler. Diğer bir deyişle sorumlu yöneticiler kendi mallarına gösterdikleri özeni devlet malına göstermeme eğilimindedirler. Bu durumda devlet mülkiyetinin sahipsiz kalması gibi bir durum ortaya çıkmaktadır. Russell Hardin “herkesin işi kimsenin işi değildir” derken bunu kastetmiştir56. Bahsedilen durum aşağıda yer alan şekil ile ifade edilebilir. Şekil-1’de Milton Friedman’a ait kaynak tahsisi matrisi bulunmaktadır. Bu matris üzerinde herhangi bir ekonomik kaynağın kime ait olduğu ve bu kaynağın kimin için harcandığına bağlı analiz yapılmaktadır. Piyasa ekonomisindeki yaklaşımlar ile kamudaki harcama işlerinden sorumlu kişilerin davranışlarını bu matris ile anlamak mümkündür. Durumu bir örnekle açıklamaya çalışalım; X isimli kişi ailesi için bir araba alıyor. Bu kişi arabayı alırken kendi parasını harcadığını varsaydığımızda en donanımlı arabayı en uygun fiyata almak isteyecektir. Bu durum etkinliktir. İkinci durumda ise X’ in kendi parası ile başkasına hediye olarak bir araba aldığını varsayalım. Burada X aldığı aracın donanımlarına dikkat etmeyecek ve ucuz olmasına bakacaktır. Bu durum düşük etkinliktir. Diğer durumda ise X’ in başkasının parasını kullanarak kendisine araba aldığını varsayalım. Bu durumda en pahalı aracın seçilmesi muhtemel sonuçtur. Bu durum da incelendiğinde düşük etkinlik olarak tanımlanabilir. Sonuncu durumda ise X 56 Leon Felkins, “Introduction to Public Choice Theory”, 1997, http://perspicuity.net/sd/pub-choice.html, Erişim:06.11.2012 p.1. 22 başkasının parası ile başkasına araba alacaktır. Kişi muhtemelen fiyat ve donanım ilişkisine dikkat etmeyecektir. Bu durum ise etkisizliktir. Şekil 1: Kaynak Tahsisi Matrisi Kaynak: F. Frederick Reichheld, The Loyalty Effect The Hidden Force, Behind Growth, Profits and Lasting Value, Harward Business Scool Press, 1984, s.131. Kamu harcama yönetiminde sorumlu olan kişilerin rasyonel davranışları doğrultusunda başkasının parasının (vergi mükellefleri) başkasına harcandığı (halk) duruma benzetmek yanlış olmayacaktır. Friedman’a göre harcama kararı veren kişi ya da gruplar vergi ödeyicilerin nelere ihtiyacı olduğunu düşünmemektedir. Harcamayı yapan kamu görevlisi için fiyatta kalite de önemsiz olacaktır. Kamu görevlisinin fiyatı ve kaliteyi özel harcamalardaki yaklaşıma benzer önemsememesi harcamaların etkin yapılmasını önleyebilmektedir57. Bu durumda kamu yönetiminde harcama kararını veren kişilerin davranışlarını gerçekleştirirken piyasa ekonomisinde gerçekleşen etkinliğin sağlanmasına yarayacak sistemler yaratılmalıdır. Yukarıda bahsedilen Friedman’ın Matrisi devletim başarısızlığı söylemi ile ilgili bireysel güdüler kaynaklı bir analizdir. Bu konu ile ilgili 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda harcama yapan birçok konumdaki kamu görevlisinin sorumlulukları artırılmıştır. Bu durumda ileriki konularda analiz edilecek diğer bir konu, harcama yapan kamu görevlisinin kişisel çıkarlarını önemseyerek davranmasıdır. 57 F. Frederick Reichheld, The Loyalty Effect The Hidden Force, Behind Growth, Profits and Lasting Value, Harward Business Scool Press, 1984, p.132. 23 1.3. KAMU HARCAMA YÖNETİMİ SÜRECİNİN YAPISI Kamu harcama yönetimi getirilen birçok ilke yardımı ile günümüzde gerçekleştirilmeye çalışılmaktadır. Kamu harcama yönetimi bir süreçtir. Birbirine bağlı aşamaların oluşturduğu bir bütün halinde gerçekleştirilmeye çalışılan bu süreci bir nevi birleşik mal ve hizmet üretimi olarak görmek mümkündür. Kamu harcamalarını düzenlemek ve yönetmek için geliştirilen ilkeleri bir araya getiren ve bu konu ile ilgili bir rehber niteliğinde hazırlanan (1998) “Dünya Bankası Kamu Harcamaları Yönetimi El Kitabı” (Publıc Expendıture Management Handbook) oluşturulmuştur. Bu kitapta güçlü bir bütçeleme ve mali yönetim için kapsamlılık ve disiplin, yasallık, esneklik, tahmin edilebilirlik, rekabet edilebilirlik, güvenilirlik (dürüstlük), bilgi, şeffaflık ve hesap verebilirlik başlıkları altında temel ilkeler belirlenmiştir58. Kamu harcama yönetimi hazırlık sürecinde Türkiye’de yapılan önemli çalışmalardan bir tanesi ise Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı dönemi için hazırlanan “Kamu Harcama Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Saydamlık Özel İhtisas Alt Komisyon Raporu” dur. Bu komisyonun üyelerinin önemli bir kısmı daha sonra Dünya Bankası tarafından başlatılan “PEIR – Kamu Harcamalarının Gözden Geçirilmesi ve Kurumsal İnceleme” çalışması içinde yer almışlardır. Mart 2000 – Mayıs 2001 tarihleri arasında Türkiye’nin Kamu Harcama Yönetimi ile ilgili daha sonraki 3 yıl içerisinde alacağı şekil konusunda bir stratejik planın hazırlanması böylece mümkün olmuştur. Daha sonra 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK) çıkartılarak kamu harcama yönetimi ile ilgili yapılan çalışmalar kanun haline getirilmiştir. 5018 Sayılı KMYKK’nın gerekçesine göre59: “Kalkınma planları ile bütçeler arasında sıkı bir bağ kurulamaması, bazı malî işlemlerin bütçelerde yer almaması, bütçe uygulamalarının malî yılla sınırlı olması ve çok yıllı bütçeleme sisteminin olmaması sistemin başlıca eksiklikleri olarak ön plana çıkmaktadır. Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunuyla, mevcut sistemin değiştirilerek daha etkin olması, Ulusal Program ve Politika Belgesi'nde de yer aldığı üzere uluslararası standartlara ve Avrupa Birliği normlarına uygun bir kamu malî yönetim ve kontrol sisteminin oluşturulması amaçlanmış; diğer taraftan Kanunla, bütçe kapsamının genişletilmesi suretiyle bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin arttırılması, malî yönetimde şeffaflığın sağlanması, sağlıklı bir hesap verme mekanizması ile harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin yeniden kurulması, etkin bir iç kontrol sisteminin 58 World Bank, “Publıc Expendıture Management Handbook”, Washington, D.C., 1998, s.1-2. 59 Osman Saraç. “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Yapılan Düzenlemelerin Değerlendirmesi”, Maliye Dergisi, Sayı: 148, 2005, s.124. 24 oluşturulması ve bu suretle çağdaş gelişmelere uygun yeni bir kamu malî yönetim sisteminin oluşturulması öngörülmüştür.” 5018 Sayılı Kanun’un gerekçesi 2004 yılında yürürlüğe giren bu kanunun çıkış nedeni ile ilgili bilgi vermektedir. Kanunun gerekçesinde yer alan bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılmasına gönderme yapılan kısımda halkın bütçenin yapılış aşamasında etkin rol alması konu açısından önemlidir. Devlet bütçelerinin başlangıcı, 1215 yılına kadar gider. Bu tarihte İngiltere’de Magna-Carta adıyla anılan fermanla vergilerin ancak kanunla alınabileceği kabul edilmiştir. Yani, bu fermanla kralın keyfi vergi alma yetkilerine sınırlama getirilmiştir. On yedinci yüzyılın sonlarından itibaren de kamu harcamalarının yasal düzeleme içinde yapılması gerçekleştirilmiştir. Böylece kamu gelir ve giderlerinin yapılabilmesinin vatandaşlara ait olacağı düşünülmüştür. Yani bütçe hakkı’nın ülke vatandaşlarına ait olduğu kabul edilmiştir. İngiltere’de başlayan bu akım, daha sonra demokratik olarak yönetilen tüm ülkelere yayılmıştır. Pratikte bütçe hakkını halkın bizzat kendisinin kullanması mümkün değildir. Bunu ancak seçtiği parlamenterler aracılığı ile kullanabilir. Teorik olarak denilebilir ki, halkın temsilcilerinin seçiminde, seçilenlerin gerçekleştireceği hizmetlerin değerlendirilmesi önemli rol oynar. Daha sonra parlamento, yaptığı bütçe ile ödenekleri yürütme organına devreder. Yürütme organı bütçeyi uygular. Uygulama sonrasında da yürütme, kendisine ödenek tahsis eden parlamentoya ödeneklerin kullanılması ile ilgili olarak hesap verir60. Halkın içinde bulunduğu mekanizmalarla bütçenin hazırlanması ve bu sayede etkinliğin artırılması ile şeffaf, hesap verebilir bir harcama yönetimi elde edilebilir. Bunun yanında ayrıca kamu kaynaklarının elde edilmesi ve kullanılması sırasında gerekli bilginin gerekli zamanda verilmesi suretiyle kamuoyu denetiminin sağlanması, kamu hesaplarının uluslararası standartlara uygun bir muhasebe düzenine göre tutulması hedeflenmektedir. 5018 Sayılı KMYKK madde 49’da: “Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak ve malî raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak şekilde kurulur ve yürütülür. Kamu hesapları, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle garantilerin ve 60 Kamil Mutluer, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun Genel Değerlendirmesi ve AB Normları ve Diğer Mevzuatla İlişkisi”, Kamu Mali Yönetimi Ve Denetimi Sempozyumu Kitabı, 25 – 27 Mart, Ege Üniversitesi, 2011, s.29. 25 yükümlülüklerin belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur.” denilmektedir. Diğer taraftan, kamu idarelerince idare faaliyet raporu, mahalli idareler için İçişleri Bakanlığınca değerlendirme raporu ve Maliye Bakanlığınca genel faaliyet raporu düzenlenmesi öngörülmekte, ayrıca diğer yöntemlerle mali yönetim verilerinin ve mali istatistiklerin düzenli olarak kamuoyuna açıklanması hedeflenmektedir. Belirtilenlere paralel 5018 Sayılı Kanun madde 1 de: “Bu Kanunun amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemektir.” denilmiştir. Kanunun amacında yer alan kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkelerini işler hale getirebilmek önem taşımaktadır. Kamu harcama yönetiminin içinde olduğu çağdaş bir kamu yönetim sisteminin taşıması gereken özellikleri şöyle sıralanabilir61: * Katılımcı ve paylaşımcı bir anlayışa sahip olmalı, * Merkezi yapıdan ziyade adem-i merkeziyetçi bir yapı sergilemeli, * Personele ait iş tanımları olmalı ve uygulanmalı, * Hizmetin sağlanmasında özel sektör mantığı ile düşük maliyet esas alınmalı, * Proaktif ve gelecek yönelimli bir bakışı esas almalı, * Girdi odaklı olmaktan çok, sonuç ve hedef odaklı olmaya yönelmeli, * Kendine odaklı olmak yerine vatandaş odaklı olmayı hedeflemeli, * Hizmet sunumunda kalite standartları getirilmeli * Yönetim kademeleri azaltılarak aşamalar sadeleştirilmeli, * Gelecek için stratejiler belirlenmeli, * Kamu yönetimi ise şeffaf ve katılımcı olmalı, düşük maliyet ile çalışmalı, etkili olmalı, insan haklarına dayalı olmalı, belirsizliği ve ayrımcılığı azaltmalı ve hukuka dayanmalıdır. 61 Karakuş, a.g.e., 2010, s.85. 26 “Kamu Harcamaları Yönetimi El Kitabı” ile kamusal karar alma süreci içinde kamu kaynaklarının nasıl etkin ve verimli bir şekilde dağıtılacağının yeni prensiplerini ve uygulama çerçevesini ülke örnekleri ile birlikte vermeye çalışan Dünya Bankası, makro disiplinin sağlanmasını stratejik önceliklere göre kamu kaynaklarının dağıtılmasını, Bu kaynakların uygulamada etkin ve verimli bir şekilde kullanılmasını temin etmek amacıyla Orta Vadeli Harcama Sistemi (Medium Term Expenditure Framework–MTEF) olarak adlandırılan çok yıllı (üç yıl) bütçe projeksiyonlarına dayanan bir sistem geliştirmiştir62. Dünya Bankası kaynaklarında “Orta Vadeli Harcama Sistemi” olarak adlandırılan çok yıllı bütçeleme; dar anlamda, çok yıllı bir süreç kapsamında bütçe gelirlerini tahmin eden ve ödenek tavanlarını belirleyen bütçe olarak tanımlanmaktadır. Orta Vadeli Harcama Sistemi bakanlıklar ve merkezi kuruluşlar ile bütçe formülasyonunu tesis ederken stratejik önceliklere önem veren, mali disiplinin sağlandığı, şeffaf ve güvenilir bir sistemin kurulmasıdır.63 Bu tanım, çok yıllı bütçelemeyi yüzeysel bir şekilde ele almaktadır. Çünkü çok yıllı bütçeleme, sonraki birkaç yılın ödeneğinin planlanması değildir. Çok yıllı bütçeleme, yıllık bütçe sürecinin, özellikle çok yıllı gelir ve harcama tahminleri veya çok yıllı bir mali plan gibi çok yıllı anlayış ile birlikte değerlendirildiği bir bütçe yaklaşımı şeklinde algılanmalıdır. Bu süreç, genelde gelecek yıl için hazırlanacak ve parlamentoya onay için gönderilecek bütçe yılı ile takip eden iki yılı kapsamaktadır. Aynı yaklaşım, 5018 Sayılı KMYKK madde 17’de izlenmiştir. Bunlar: * Orta vadeli program ve mali planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar, * Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları, * Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı, * İdarenin performans hedefleridir. Diğer yandan, 5018 sayılı Kanunun ilgili maddelerinde, merkezi yönetim bütçesinin orta vadeli program ve orta vadeli mali planlar çerçevesinde diğer bir ifadeyle çok yıllı olarak hazırlanacağı belirtilmektedir. Buna göre, hazırlanan çok yıllı bütçelerin, orta vadeli program, 62 Word Bank, a.g.e.,1998, s.17. 63 What ise MTEF?, Word Bank Publication, siteresources.worldbank.org/.../MTEFprocess, Erişim: 10.03.2013. 27 orta vadeli mali plan ve kurumların stratejik planları ile uyumunun sağlanması sonuçların elde edilmesinde olumlu katkı yapacaktır64. Dünya Bankası’nın yayınladığı Kamu Harcamaları Yönetimi El Kitabı’nda Orta Vadeli Harcama Sistemi’nin temel amaçları şu şekilde sıralanmıştır65; * İstikrarlı ve gerçekçi kaynak yapısı ile makroekonomik dengeyi iyileştirmek, * Sektörler arasında kaynak dağılımını stratejik önceliklere göre belirlemek, * Politikaların ve finansman projeksiyonlarını geliştirmek ve bakanlıkların planlama yapmasını sağlamak, * Fonların etkili ve verimli kullanımı için kurumlara yetki vermek ve bu şekilde bütçe disiplini sağlamaktır. Bu durumda halkın da içinde olduğu mekanizmalarla stratejik hedeflerin belirlenmesi daha sonradan ortaya çıkabilecek bütçe revizyonlarını önleyebilmektedir. Bütçe planlarının yapılırken elde bulunan kaynakların en etkin şekilde tahsis olması bu kaynakların kullanılmasından nihai olarak etkilenecek olan halkın refahına yansıyacaktır. Birbiriyle ilişkilendirilmiş olan politika, planlama ve bütçeleme esas olarak bütün devlet ve sektörlerinde öncelikleri ve bütçe tarafından disipline edilmiş bir harcama programı ile gerçekleştirilebilir. Orta vadeli harcama sistemi bütün bütçe döngüsü sürecinde politika ve bütçe gerçekleriyle planlamaya uygun ve sapmaları azaltacak şekilde yönetimi kolaylaştırmaktadır. Birbirleriyle entegre olmuş bu aşamalar harcama programının daha akıcı ilerlemesini sağlayacaktır. Böylece ihtiyaçlar ile var olan kaynaklar arasında politikalar ve öncelikler oluşturulabilir66. 64 Arzu Alikadıoğulları,” Kamu Mali Yönetiminde Yönetim Kalitesinin Artırılması İç Kontrol Uygulamaları” Strateji Geliştirme Başkanlığı, 2010, s.15. 65 World Bank, a.g.e., 1998, s.48. 66 World Bank, a.g.e., 1998, s.32. 28 Yukarıda Şekil-2’de bir ekonomide planlama ve kaynak yönetimi sürecinde etkin bir politika, planlama ve bütçe ilişkisini kurmayı sağlayacak temel işleyiş gösterilmektedir. Süreç öncelikle bir önceki dönemin politikalarının gözden geçirilmesi ile başlamaktadır. Sürecin başlangıcı işletmecilikte kullanı