1 GİRİŞ Bu tez risk ve risk toplumu kavramlarını analiz ederek, risk toplumunda yaşanacak olan tehdit ve tehlikelerin kaynaklarından olan afetlerin türleri ve nedenlerini, doğurduğu etkileri, ardından ise afetlerde uygulanan yönetim modellerini incelemeyi ve Türkiye içinde uygulanabilir bir afet yönetim modeli sunmayı amaçlamaktadır. Afetler ister doğal afetler olsun, isterse teknolojik afetler olsun meydana getirdikleri etkileri nedeni ile modern toplum hayatını ve bireysel dünyaları kaçınılamayacak şekilde olumsuz etkileyen bir niteliğe sahiptir. İnsanlığın daha önceki gelişme evrelerinde bu denli derin etkileri yaşanmayan afetlere karşı günümüz modern toplumunu hazır edecek, dahası afetlerle karşılaşıldığında farklı bir yönetim modeli ile afetle mücadele edebilecek sistemi kurmak, uygulanabilir halde canlı ve dinamik olarak tutabilmek şüphesiz ki çok önemlidir. Gelişmiş pek çok ülkenin afet ile mücadele sistemi incelendiğinde bu amaç ve gayret rahatlıkla gözlemlenebilmektedir. Türkiye afetler (özellikle doğal afet türlerinden olan depremler) ile karşı karşıya kalmada dünyadaki sayıca az ülkelerden birisidir. Afetlere hazırlık sürecinden başlayarak, zarar azaltma, afete müdahale ve afet sonrası iyileştirme çalışmaları konusunda ülkemizde ciddi bir afet yönetimi yasal düzenlemesi, planlaması ve uygulamasına ihtiyaç duyulmaktadır. Çalışmamızda Türkiye’ deki mevcut olan afet yönetim sistemi mevzuat ve kamusal örgütlenme açısından ayrı bir bölüm halinde incelenmiştir. Bu incelemede kurgusal olarak düşünülmüş olan afet yönetimi yapılanması ortaya konulmuş ve böylece mevcut tabloya net olarak ayna tutulmaya çalışılmıştır. Dünyadaki değişik ülkelerden incelenmiş olan afet yönetim modelleri ile de ülkemizdeki afet yönetim modelinin karşılaştırılmasına imkan sağlanmıştır. Ülkemizdeki kurgulanmış olan afet yönetim sisteminin uygulamada nasıl sonuç verdiğini sadece yazılı ve görsel basına yansımış görüntüler ile ortaya koymak bilimsel bir çalışmanın konsepti ile uyuşmayacağı için uygulamaya yönelik ampirik bir araştırmaya çalışmamızda yer verilmiştir. Dördüncü bölümde bu araştırmanın sonuçlarını değerlendirirken görebileceğimiz gibi, ülkemizdeki afet yönetim modeli 2 kurgulaması ve uygulaması etkisiz ve başarısız bir sonuç vermektedir. Bu sonucun karşısında eylemsizliğin tercih edilmediğini, özellikle 1999 Marmara Depreminden hemen sonra başlayarak günümüze kadar uzanan bir süreçte afet yönetimi sistemimizi yeniden düzenlemeye yönelik girişimlerin var olduğu bilinmektedir. Ancak tüm bu girişimlere karşılık Türkiye’ de modern, etkin ve uygulanabilir bir afet yönetim sistemi kurulamamıştır. Türkiye’ deki afet yönetim sisteminin günümüzdeki görünümü ve yeni bir afet yönetim sistemine olan ihtiyaç düşüncemiz bu tezin ortaya çıkmasının nedeni olmuştur. Bu noktadan hareketle tezimizde bölümler bilinçli olarak sistematik şekilde sıralanmış, dünyadaki ve Türkiye’ deki afet yönetim sistemleri öncelikle incelenmiştir. Bu çalışma ile dünyadaki mevcut uygulamalardan yararlı olacağı değerlendirilen örneklerin Türkiye için yapılacak sistem önerisine temel olmaları amaçlanmıştır. Sadece teorik düzeyde yapılacak bir çalışmanın, sorunu temelden çözecek olan sistem önerisine kaynak teşkil edemeyeceği düşüncesi ile çalışmanın 4. Bölümünde alana yönelik ampirik araştırma yapılmıştır. Tezin son bölümünde ise Türkiye için afet yönetimi yeniden düzenleme çalışmalarında yararlanılabileceğini ve örnek alınabileceğini düşündüğümüz afet yönetim modeli önerisine yer verilmiştir. Tezin Amacı: Tez risk ve afetlerin insan hayatına ve kent toplumuna etkilerini irdeleyerek, günümüz kent toplumunda risklerden kaçınılamayacağını, ortaya koymayı amaçlamaktadır. Tez; risk ve afetlerin kentsel yaşam üzerindeki olumsuz etkilerini ortaya koyduktan sonra, afetle mücadele etmekte yönetimin üzerine düşen görevleri ortaya koyarak Türkiye’deki mevcut afet yönetim sistemini de incelemektedir. Mevcut sistemin yapısını ve amaçlarını ortaya koyarken, yeni ve uygulanabilir bir afet yönetim sistemi önermeyi de temel amaç olarak kabul etmektedir. Tezin Hedefleri: Tezde; afetlerin yoğun bir şekilde yaşandığı ve afet yönetimi konusunda ciddi bilgi birikimleri olan değişik ülkeler ile ülkemizde mevcut olan afet yönetim 3 sistemlerini inceleyerek tartışılmasını hedeflemektedir. Ülkemizdeki afet yönetim sistemimizin kurumsal ve mevzuata yönelik incelenmesiyle yetinilmeyen çalışmada, afet yönetimi sistemimizin uygulamadaki yansıması da incelenmektedir. Bu kapsamda 1999 yılında yaşanmış olan iki büyük depremde görev yapmış olan afet yöneticileri ile mülakat ve anket yöntemi uygulanarak bir ampirik araştırma yürütülmüş ve afet yönetiminin gerçek hayattaki yansıması ortaya konulmaktadır. Dünya’ da afet ile sıklıkla karşı karşıya kalarak afet tecrübesini yaşamış olan ülkeler özellikle seçilmiştir. Bu ülkelerde uygulanmakta olan sistemlerin, ülkemiz için önereceğimiz yeni afet yönetimi modelinin de temelini oluşturması hedeflenmektedir. Tezin tüm evrelerinde yapılacak olan tespitlerin değerlendirilmesi yoluyla elde edilecek veriler ile Türkiye için uygulanabilir afet yönetimi modelinin ortaya konulmasına çalışılmaktadır. Tezin Sınırlılıkları: Tezimizde risk ve risk toplumu tartışmalarından yola çıkarak, modern kentsel toplumun yaşamakta olduğu en önemli risk türlerinden biri olan afet ve afet yönetimi konularına odaklanılmıştır. Afetin türleri ile birlikte genel bir sınıflandırılması ve açıklaması yapılarak doğal ve teknolojik afetler kavramlarıyla tanımlamaları yapılmıştır. İster doğal isterse teknolojik afetlerde olsun, afete yönelik olarak uygulanacak olan afet yönetimi modelleri benzerlik ve bütünlük göstermekte olup, afetin evrelerini içerecek şekilde entegre afet yönetimi modelinin kurgulanması gerekmektedir. Tezimizde de afet yönetiminde bütüncül ve kapsayıcı bir afet yönetimi modeli üzerinde yoğunlaşılmıştır. Türkiye için kapsayıcı bir modelin, daha fazla uygulanabilir olduğu, bundan hareketle tüm çalışmanın sonucunda afet yönetimi modeli önerisi ile çalışmayı sınırlandırmanın daha faydalı olacağı düşünülmüştür. Çalışmanın ikinci bölümünde seçilmiş bazı ülkelerin afet yönetim sistemleri incelenmiştir. Amerika, Avrupa, Asya ve uzak doğudan seçilen altı ülke örnek olarak 4 alınmıştır. Afet ile sıklıkla yüz yüze gelen ülkelerin, gelişmişlik düzeyleri de dikkate alındığında afet yönetimi sistemi konusunda daha gelişmiş sistemlere sahip olacakları kabul edilerek, çalışmamıza katkı yapacakları, karşılaştırma yapmamıza olanak sağlayacakları düşünülmektedir. Tezin dördüncü bölümünde yürüttüğümüz ampirik araştırmada ise zaman ve hedef kitle olarak sınırlılık yapılmıştır. 1999 yılında yaşadığımız depremlerde görev almış olan kamu ve yerel yönetim afet yöneticileri ile araştırma yürütülmüştür. Tezin Ana Hipotezi: Tez çalışmamız risk – risk toplumu ve afetler üzerine odaklanmıştır. Modern sanayi toplumunun değişik risk türleri ile yüz yüze olduğu, bunun ileri safhalarında ise risk toplumu aşamasına geçileceği ileri sürülmektedir. Risk toplumunda doğal ve insan yapımı afetler insanlık için en önemli ve ciddi tehdit unsuru olmaktadır. Bu risk ve afetlere karşı koymak, karşılaşıldığında ise insanlık ve çevre için en az zararla sonuçlarından kurtulabilmek için, bütüncül ve kapsayıcı afet yönetimi sistemine ihtiyaç duyulmaktadır. Ülkemizde uygulanmakta olan mevcut afet yönetim sistemi entegre bir model olmayıp, gelişen kentsel hayat ve yaşanan yeni sorunlar karşısında uygulamada başarısız sonuçlar vermektedir. Ülkemizde gerçek afet dönemlerinde yürütülmüş olan afet yönetimi uygulamasını da ele alıp, ampirik bir araştırma ile sorgulamasının yapılmasından sonra, yeni bir afet yönetimi sistemi önerisi yapılmaktadır. Bu yeni model önerisi ile var olan ihtiyacın giderileceği düşünülmektedir. Tezin Önkabulleri Tezde genel olarak şu önkabullerden harekete dilmiş ve çalışma yönlendirilmiştir. a-Modern sanayi toplumu insanlığın daha önce karşı karşıya olmadığı tehlike ve tehditlerle karşı karşıyadır. Doğal afetlerin sebep olduğu tehditlerle birlikte, modernitenin bizzat kendi bünyesinde barındırmış ve doğurmuş olduğu tehditle de artan oranda varlığını sürdürmektedir. Bu haliyle modern sanayi toplumu insanlık için yeni tehdit ve tehlikeleri üretmiş ve üretmeye devam etmektedir. 5 b-Doğal ve insan yapımı afetler insanlık için en önemli tehlike ve risk türlerindendir. Bu niteliği ile ortaya çıkan toplumsal yapıyı “risk toplumu” olarak tanımlayabiliriz. Risk toplumu bazı nitelikleri ile insanlığın belli bir gelişme aşamasında karşılaşacağı ve kaçınamayacağı bir gelişme aşamasını nitelemektedir. c-Türkiye’ de var olan afet yönetim sistemi, uygulanabilirlik düzeyi oldukça düşük, çok başlı, etkinliği az hantal ve savurgan bir yapıdır. Bu yapı ile birlikte karşılaşılacak olan bütün önemli afetlerde 17 Ağustos 1999 Marmara depreminde karşılaştığımız olumsuz tablo ve benzerlerini yaşamamız kaçınılmazdır. d-Afet yönetiminde görev almış olan merkezi ve yerel yönetimlerde görev yapan yöneticiler uygulamayı bilen, afet yönetimi konusunda tecrübe kazanmış kişilerdir. Bu kişilerin Türkiye’deki afet yönetimi sisteminin uygulamasıyla ilgili görüşleri sistemin tartışılmasında önemli bir yer tutmaktadır. Ampirik araştırmayı birlikte yürüttüğümüz afet yöneticileri sistemin sıkıntılarıyla birlikte çözüm önerilerini üretmekte ciddi katkı sağlayacaklardır. e-Türkiye için yeni bir afet yönetim modeli ihtiyacının olduğu, tezimizin önkabullerinin başında yer almaktadır. Tez çalışmasının son bölümünde ise öne sürülmüş olan yeni afet yönetim sistemi önerisi bundan böyle ülkemizde bu konuda yapılacak çalışmalara ışık tutacak nitelikte olacaktır. Tezin Özgünlüğü: Tezimizde kavramsal tartışma ve tanımlama bölümünde risk – risk toplumu ve afetler üzerinde yoğunlaşan bir tartışma yürütülmüştür. Risk ve afetlerin bir biri ile iç içe olması ve her iki kavramın modern kentsel topluma karşı doğurduğu tehlike ve verdiği zararların irdelenmesi ile tezin kuramsal yapısı tamamlanmıştır. Dünya’ da afet ile yüz yüze olan ve afetten diğer ülkelere kıyasla daha fazla etkilenmekte olan ülkelerin afet yönetimlerinin incelenmesi tezin diğer bir özgünlüğünü oluşturmaktadır. Böylece afet yönetimi konusunda ciddi tecrübe ve bilgi birikimi olan ülkeler incelenerek, bu bilgilerin paylaşımına katkı sağlamış olacaktır. 6 Tezimizin Türkiye’ ye yönelik özgünlüğü ise yapılan ampirik araştırma ile ortaya konulmuştur. Öncelikli olarak Türkiye’ deki afet yönetimi ile ilgili kurumsal yapılanma yeni bir yaklaşımla irdelenmekte, daha sonra da afette görev almış olan yönetici ve sivil toplum örgütü temsilcileri ile yüz yüze görüşme yöntemi uygulanarak bir ampirik araştırma yapılmıştır. 1999 yılında yaşanmış olan 17 Ağustos Marmara ve 12 Kasım Düzce Depremleri ile Türkiye’ de afet yönetimi ile ilgili ciddi bir yönetsel tecrübe ortaya çıkmıştır. Ampirik araştırmamızda bu afetler sonucunda oluşan afet yönetimi ile ilgili tecrübe yapılan ampirik araştırmaya yansıtılmıştır. Böyle bir araştırma ile afet yönetimi alanında yeni ve özgün bir çalışma yürütülerek önceden sahip olmadığımız bilgi ve sonuçlara ulaşılmıştır. Tezin Alana Katkısı: Tez’ de afet yönetimi konusunda yoğunlaşılmış ve sosyal bilimler alanına katkı sağlanmaya çalışılmıştır. Türkiye’ de afetlerde sıklıkla karşılaşılmasına, afetlerde uygulanmak üzere özgün bir afet yönetimi modeline ciddi ihtiyaç olmasına rağmen, bu alanda yapılmış olan bilimsel çalışma oldukça az ve sınırlı durumdadır. Afet yönetimi alanında yapılacak olan bir çalışmanın, sadece bu alanda çalışan bilimsel camia ve basının değil, afet yönetimi uygulayıcıları ile afetten etkilenecek olan tüm toplumun da beklentilerine cevap verebilecek nitelikleri taşıması gerekmektedir. Tezin sonuç bölümünde Türkiye için uygulanabilir bir afet yönetim modeli önerilmektedir. Bu modelin kurgulanmasında ise tezin tümünde var olan kapsayıcı çalışma ve doğrudan afet yönetimi uygulayıcıları ile birlikte yürütülmüş olan ampirik araştırmaya dayanılmıştır. 17 Ağustos ve 12 Kasım 1999 tarihindeki depremler gibi yüzyılın ciddi doğal felaketlerden sayılan iki büyük depremde uygulanmış olana “fiili afet yönetimi uygulamasında” elde edilen sonuçlar ve uygulanan model yeni model önerisinin temellerini oluşturmuştur. 7 Afet yönetimi konusunda ülkemizde bugüne kadar yapılan değerlendirmeler genel olarak mühendislik bakış açısıyla yürütülmektedir. Bu çalışmada ise sosyal bilimler bakış açısıyla konuya yaklaşılmakta, yönetim tekniği ile ilgili sorunlar, yine yönetim bilimi bakış açısıyla irdelenmekte ve öneriler yapılmaktadır. Tezin tümünde özellikle üzerinde duruğumuz husus, gerçek hayatta yaşanmış olay ve olgulardan elde edilen tecrübe ve sonuçların tez önerisinin kurgulanmasında ana hareket noktasını oluşturması olmuştur. Bu yaklaşımla tezin alana katkısının sağlanmasına çalışılmıştır. Tezin Yöntemi: Tezde afet yönetimi alanındaki ana tartışmalar gerçek hayatta karşılaşılan ve karşılaşacak olduğumuz durumların üzerine bina edilmiştir. Teorik tartışmalar ve yazılı metinlerden yararlanmada özellikle kısıtlayıcı davranılmış, daha fazla alana yönelinmiştir. Türkiye’de yaşanmış olan iki büyük afet (deprem) de karşılaşılan durumlar ve yürütülen afet yönetimi uygulaması gözardı edilemez bir tecrübe oluşumunu sağlamıştır. Bu deneyimden yola çıkarak yaptığımız ampirik araştırma ile afet anı ve sonrasında yaşanmakta olan yönetsel ve sosyal durum değerlendirilmiştir. Afet yönetiminde bizzat görev almış olan merkez ve yerel yönetimlerin yöneticilerinin gözlem, tespit ve düşünceleri ile önerileri, ampirik araştırma ve tezimizin şekillenmesini sağlamıştır. Ayrıca gerçek hayatta yaşanmış olana iki büyük afette oluşturulmuş olan birincil yazılı metinler de tezin oluşumunda yararlanılan kaynaklardan olmuştur. Tezin Bölümleri Tez beş ana bölümden meydana gelmektedir. Birinci bölümde kavramsal tanımlamalar yapılarak tezin teorik çatısı kurulmuştur. Bu bölümde öncelikli olarak risk – risk toplumu, afet ve afet riski analiz edilmiştir. Ardından normal dışı durumlarda yürürlüğe sokulan yönetim türlerine değinilerek tanımlamaları yapılmış, 8 bu yönetim türlerinin afetlerde kamu yönetimi ve toplumsal alandaki uygulamaları açıklanmıştır. Çalışmanın ikinci bölümünde dünyanın değişik bölgelerindeki afet ile yoğun şekilde karşı karşıya gelen ülkelerin afet yönetim sistemleri incelenmiştir. Bu ülkelerin değişik coğrafyalarda bulunması (Amerika, Asya, Avrupa, Uzak Doğu gibi) afetleri ve afet yönetimi sistemlerini anlama ve karşılaştırma yapmaya imkan sağlamaktadır. Ayrıca bu ülkelerde yapılan afet yönetimi uygulamalarının anlaşılması, ülkemiz açısından yapılacak afet yönetimi modeli önerisine de ışık tutacaktır. Üçüncü bölümde ülkemizde mevcut olan afet yönetimi sistemimiz incelenmiştir. Cumhuriyetin kurulduğu yıllardan itibaren var olan afet ile ilgili yapılanmanın ikinci dünya savaşından sonra iki koldan gelişerek olgunlaştığı görülmektedir. Bir yandan Sivil Savunma Genel Müdürlüğü aracılığı ile geliştirilen çalışma, 1957 yılında afet ile ilgili temel yasanın çıkması ve Afet İşleri Genel Müdürlüğünün kurulmasıyla tamamlanmıştır. Son yıllarda kurulmuş olan T.A.Y. (Türkiye Afet Yönetimi Genel Müdürlüğü) ile de afet yönetim sistemimiz çok başlı niteliğini pekiştirmiştir. Dördüncü bölümde ise ülkemizdeki afet yönetimi uygulamasını yansıtacak bir ampirik araştırma yürütülmüştür. Mevcut sistemin gerçek hayatta (afetlerde) nasıl bir görünüm verdiği 1999 yılında yaşamış olduğumuz depremler temel alınarak değerlendirilmiştir. Afetlerde görev alan yöneticilerle yürütülen ampirik araştırmada anket ve mülakat yöntemi uygulanmıştır. Ankette elde edilen sonuçlar tablolar halinde özetlenerek yorumlanmıştır. Beşinci bölümde tez çalışmamızın bitiminde yapmış olduğumuz tanımlama ve tartışmalardan elde edilen bilgiler doğrultusunda hazırlamış olduğumuz öneri yer almaktadır. Afet yönetimi konusunda ülkemizde var olan karmaşa ve yetersizlik bizi tartışmasız olarak yeni bir sistem önerisine yönlendirmektedir. Bu sistemin, yeni, işlevsel, uygulanabilir, etkin ve entegre olması temel parametreler arasında 9 sayılmıştır. Bu nitelikleri içinde barındıran “Türkiye için uygulanabilir bir entegre afet yönetim modeli” önerimiz bu bölümde öne sürülmektedir. Tezin sonuç bölümünde afetler ve afet ile mücadele de yapılması gereken çalışmalar ve bu çalışmaların bir yönetim modeli bünyesinde kurgulanmasının özetlenmesi yer almaktadır. Yeni bir afet yönetim modeli diyebileceğimiz bu kurgulamanın Türkiye ve dünyanın diğer ülkelerinde afet yönetiminin yeniden düzenlenme çalışmalarına örnek olması hedeflenmektedir. 10 BİRİNCİ BÖLÜM KURAMSAL VE KAVRAMSAL PERSPEKTİF I. RİSK VE RİSK TOPLUMU ANALİZİ: İnsanlık tarihi boyunca insanoğlunun sıklıkla tehlike ve risklerle karşı karşıya geldiği görülmüştür. Uzun birikimler ve emekler sonucunda meydana getirilen medeniyetler, savaş, salgın hastalık veya doğal afetlerin etkileri sonucunda yok olmuşlardır. Sanayi toplumu ile birlikte kentsel toplumun gelişmeye ve tüm dünyaya yayılmaya başladığı görülmüştür. Önceki dönemlerde kırsal kesime yayılmış ve daha az yoğunlukla bir arada yaşamış olan insan toplulukları, kentlerde konsantre olmaya, büyük kitleler halinde bir arada yaşamaya başlamışlardır. İnsan topluluklarının yaşadıkları mekânların nitelik değiştirmesi ile birlikte insanlar arası ilişkiler ile insan–doğa ilişkileri de değişime uğramıştır. Bu değişimlerin devamında ise insanın / insanlığın karşı karşıya olduğu tehlike, risk ve hasarlar da değişime ve başkalaşmaya uğramıştır. İnsanlığın uzun tarihsel sürecinde karşı karşıya geldiği doğal afetler, sanayileşmenin doğurduğu olumsuz sonuçları da beraberinde taşıyarak daha yıkıcı boyutlarda etki göstermeye başlamıştır. Doğal afetlerin yanı sıra insanlık için daha önce alışkın olmadığı, yeni yeni tanışmaya başladığı afet türü olan insan yapımı afetler (man-made disasters) de ortaya çıkmıştır. Çalışmada öncelikli olarak risk kavramının tanımlaması ve açılımı yapılarak, risk toplumu anlayışı bu açıklama ile bağlantılanmaktadır. A. Risk Kavramı Risk kavramı sosyal bilimler alanında değişik yönleriyle ele alınarak tanımlanmaktadır. Daha çok finans ve işletmecilik disiplinlerinde araştırılan risk kavramı, sosyoloji ve siyaset bilimi alanında ‘Risk ve Risk Toplumu’ kavramları olarak Anthony Giddens ve Ulrich Bech tarafından öncelikle kullanılmıştır. 11 Risk kavramının kökenini ve batı kültüründe kullanılmasını Giddens şöyle açıklamaktadır. “Orta çağda ve öncelerinde risk kavramı yoktu. Şu ana dek öğrenebildiğim kadarıyla diğer geleneksel kültürlerin çoğunda da risk kavramına rastlanmıyordu. Risk fikrinin ortaya çıkışı on altıncı ve on yedinci yüzyıllara denk gelir ve ilk defa dünyanın dört bir tarafına gitmekte olan Batılı kâşifler tarafından bulunmuştur. "Risk" sözcüğü İngilizce’ye anlaşılan, bilinmeyen sulara yelken açmak anlamında kullanılan İspanyolca ya da Portekizce'den girmiştir. Başka bir deyişle, köken itibariyle "mekan” a yönelik bir sözcüktür. Daha sonra, bankacılık ve yatırım alanına girerek, borç verenlerle alanların yatırım kararlarının muhtemel sonuçlarını hesaplamasını yansıtan bir yorumla "zaman" düzlemine taşınmış, belli bir süreç sonunda belirsizlik gösteren diğer durumları da içeren geniş bir kapsama sahip olmuştur.” 1 Giddens riskin yenilenmeyle doğrudan bağlantılı olduğunu, riskin genelleme yapılarak önemsenmeye değmez bir şey gibi gösterilmeyeceğini öne sürmekte, küreselleşen ekonominin asıl itici gücünü oluşturan şeyin, girişimcinin riski etkili bir şekilde göğüslemesi olduğunu söylemektedir. Yine Giddens risk, risk kavramı ve kapitalist iş ilişkilerinde risk alma anlayışı karşısında her zaman olumsuz bir yaklaşımda bulunmamaktadır. Riskin her zaman disipline edilmesi gerektiğini, etkin şekilde risk almanın da dinamik bir ekonominin ve yenilikçi bir toplumun temel öğeleri arasında olduğunu söylemektedir. Küresel bir çağda yaşamanın çok çeşitli yeni risk durumlarıyla boğuşmak anlamına geldiğini söylemektedir.2 Risk doğal afetlerde tehlike ile birlikte değerlendirilmekte, tehlikenin afet şekline dönüşerek ortaya çıkması riskin değerlendirilmesinde önem kazanmaktadır. “Toplum veya toplumsal yaşamı zorlayan bir mekanizmanın 1 Anthony GİDDENS, Elimizden Kaçıp Giden Dünya, çev. Osman Akınhay, Alfa Yayınları, İstanbul 2000, s.36 2 GİDDENS, a.g.e., s.48 12 ortaya çıkması veya bu ihtimalin belirli bir zamanda ve mekanda bir arada bulunması riskin değerlendirilmesinde önem taşımaktadır.”3 Riskin tanımımı yazan diğer bir yazar sosyolog Frank Furedi’dir. Furedi öncelikle riskin tanımını yapıp daha sonra riskin niteliği ve boyutunu incelemektedir. Bunu incelerken de “risk altında” kavramı ile riski ve insan yaşamıyla ilişkisini irdelemektedir. Furedi risk kavramını şöyle tanımlamaktadır. “Risk terimi, belirli bir tehlikeyle bağlantılı olarak hasar, yaralanma, hastalanma, ölüm ve başka olumsuzlukların meydana gelme olasılığını ifade eder. Tehlike ise genelde insanlara ve onların değer verdikleri varlıklara yönelik bir tehdit olarak tanımlanır. Tehlike sadece zehir, bakteri, toksik atıklar ya da kasırgalar gibi bariz tehditlerle sınırlı değildir. Zaman zaman, yer fıstıkları, tamponlar, otomobiller ve doğum kontrol hapları da –ve daha niceleri de- birer tehdit olarak görülmüştür.” 4 Furedi bu tanımlamasıyla risk ve tehlikeyi insanlığa yönelik tehdidin varlığı ve oluşma olasılığı ile ayrıştırmakta, risk ve tehlike kavramlarını birbirinden ayırmanın zorluğuna da değinmektedir. Furedi kendisinin yapmış olduğu risk tanımı dahil hiçbir risk tanımının kavramın kullanımı ve anlaşılmasını bütünlükçü olarak kavrayamayacağını da öne sürmektedir5. Furedi riskin anlaşılabilmesinin “risk altında” olma kavramı sayesinde olabileceğini öne sürmektedir. “Risk altında” kavramının yeni ve kendine has kullanımı olduğu ve riskin bu şekliyle düşünülmesinin yeni bir gelişme olduğunu söylemektedir “Riskin özerk olması, herhangi bir davranış yada bireyden bağımsız olarak varolması anlamına gelir… Toplumun görevi, üyelerini içinde yaşamaya zorunlu oldukları bu tehlikeler bütününe karşı uyarmaktır. Risk altında olmak yaşamın bir zorunluluğudur.”6 3 Robin TORRENCE - John GRATTAN, “The Archaelogy of Disasters: Past and Future Trends”, Natural Disasters and Cultural Change, Routledge, London 2002, s.6. 4 Frank FUREDİ, Korku Kültürü, çev. Barış Yıldırım, Ayrıntı Yayınları, İstanbul 2001, s.43. 5 FUREDİ, a.g.e., s.44. 6 FUREDI, a.g.e., s:45-46. 13 Riskin yaşamın bir parçası ve zorunluluğu olduğu ön kabulü ileri sürülmesine rağmen, insanların somut olarak tehlikelerle yüz yüze geldikleri afet ortamlarında bile bu somutlaşmış risk/tehlikeyi pekte ciddiye almayan bir davranış ve yaklaşım sergiledikleri, bu yaklaşımın sonucunda ise karşılaştıkları kayıplarda artış olduğu görülmektedir. Belki de insanın yaratmış olduğu modern toplumu ve modern toplumun sunmuş olduğu teknolojik gelişim ve imkânları gereksizce abartması söz konusu olmaktadır. “Araştırmalar göstermektedir ki; insanlar tipik olarak karşılaşacakları risklere ve bunların çözümlerine karşı duyarsızdırlar. İnsanlar sadece yakın geleceklerini planlamakta, afetin ortaya çıktığı zamandaki verebileceği karşılığı aşırı kendine güvenle abartmakta ve afet sonrası acil yardım çalışmalarına da oldukça güvenmektedir.”7 Risk, tehlike ve risk toplumunu irdeleyen diğer bir bilim adamı olan Beck ise risk ve tehlike kavramlarını aynı anlamda kullanmaktadır. Beck modernleşmenin getirmiş olduğu risklerin, bitkilere, hayvanlara ve insanlara geriye dönüşü olmayan birer tehdit oluşturduklarını öne sürmektedir. Beck risk kavramını “modernleşme sürecinin yol açtığı tehditlerle sistematik olarak karşı karşıya kalma” şeklinde tanımlamaktadır.8 Risk kavramını kullanım açısından da irdeleyen Beck risk kavramının geleneksel olarak ticaret ve sigortacılık alanında ekonomi dünyasında ve sağlık çalışanları ile müşterileri arasında tıp dünyasında kullanılmakta olduğunu, buna ilaveten tehlikeli sporlarda ve bazı kişilerin kendilerini başkaları için riske atmasıyla ilgili olarak kullanıldığını ifade etmektedir.9 Risk ve kaza kavramlarının farklı değerlendirmesini yapan Beck, bu kavramların fen bilimleri ve teknoloji alanlarında birlikte kullanıldığını belirterek, kazaların nispeten limitli bir zaman sürecinde ortaya çıktığını, ancak sonuçlarının uzun sürede etkisini göstererek insanlığı risk ile karşı karşıya getirdiğini 7 Dennis S. MILETI, Disasters By Design, Joseph Henry Press, Washington D.C. 1999, s.6. 8 Ulrich BECK, Risk Society, Towards a New Modernity, Sage Publications, California 1992, s:21 9 Barbara ADAM -Ulrich BECK - Joost Van LOON, The Risk Society and Beyond, Sage Publications, London 2000, s.7. 14 belirtmektedir. Bu ön kabulüne örnek olarak Çernobil faciasını göstermekte, bu nükleer kazadan 15 yıl sonra bile yeni doğan çocukların kimi olumsuz etkilere maruz kaldığını söylemektedir.10 Beck bu tanımlamalarla birlikte riskin üzerimizde bıraktığı olumsuz etkileri de tartışmakta, riskin herkes tarafından farklı yorumlanmasını da eleştirmektedir. Beck şöyle demektedir; “Risk konularında kimse uzman değildir; yada herkes uzmandır. Çünkü yaratıp imkan verdikleri şeyi (kültürel kabullenme aracılığıyla) varsaymışlardır….” “Risklere bağlı olarak, ufkumuz da kararır. Çünkü riskler, neyin yapılmaması gerektiğini ifade ederler, ama neyin yapılması gerektiğini değil. Riskler, kaçınmaya, imtina etmeye yönelik emir kipini hakim kılar. Dünyayı bir risk olarak tasarlayan kimse, sonunda eylem yeteneğini yitirir.” 11 Yukarıda risk kavramıyla ilgili olarak görüş ve yaklaşımları açıklanan bilim adamları “Risk”i modern topluma ve bu toplum içinde yaşayan bireye yönelik bir tehdit olarak algılayıp yargılarken, Richard Sennett’in risk kavramına farklı bir açıdan yaklaştığını görmekteyiz. Sennett “risk” ile “cesareti” birlikte kullanmakta, riski “değişim, fırsat ve yeni” ile birlikte anmaktadır. Risk alma isteği ve cesaretin ise bireysel olarak insanı ilerlettiğini söylemekte, modern kapitalist toplum içerisinde üstlenilmesi ve yapılması gereken bir eylem olarak görmektedir.12 Bu yaklaşımıyla Sennett “risk” kavramına modern küresel toplum içinde ve kentsel yaşam açısından olumlulayan bir anlam yüklemektedir. B. Risk Toplumu: Küresel kentsel toplumun analizine yönelik tartışmalarda ele alınan kavramlardan birisi de “risk toplumu kavramı” ve “risk toplumunun analizi” dir. Risk kavramında olduğu gibi risk toplumu tartışmalarını ortaya atan ve bunu analiz etmeye çalışan Beck ve Giddens ten öncelikli olarak Beck’in yaklaşımını ele 10 Roy BOYNE, “Cosmopolis and Risk”, Theory, Culture & Society 2001, Sage Publication, London, Vol.18(4): s.56-57. 11 Ulrich BECK, Siyasallığın İcadı, çev. Nihat Ünler, İletişim Yayınları, İstanbul 1999, s.47. 12 Richard SENNETT, Karakter Aşınması, çev. Barış Yıldırım, Ayrıntı Yayınları, İstanbul 2002, s.83-87. 15 alacağız.13 Beck “Risk Toplumunu” sanayi toplumu sonrası bir aşama olarak varsaymakta ve kavramlaştırmaktadır. Beck modernitenin eskidiğini herkesin hesaba katması gerektiğini söylemekte, “modernleşmeyi” ise bir yenileşme süreci olarak kabul etmektedir. “Endüstri toplumunun” yenileşmesinin onun eskime süreci içinde aranması gerektiğini vurgulayarak, bu sürecin diğer yüzünde ise “risk toplumunun” meydana geleceğini öne sürmektedir. Beck risk toplumunun oluşma sürecinin iki aşamasını öne çıkarır. İlk aşamada toplumun değişik biçimlerde kendi kendini tehlikeye atması sonucunu doğuracak gelişmeler üretilmektedir. Bu aşamada yaşanan gelişmeler kamusal olarak tartışılmamakta ve siyasal çatışmaların merkezi haline gelmemektedir. Sanayi toplumu tehlikeleri hem artıran hem de meşrulaştıran bir öz anlayışa sahiptir. Zaten sanayi toplumu içindeki tehlikeler ve artan riskler böylece üstlenilebilmektedir. İkinci aşamada ise sanayi toplumunun tartışmalarında tehlike ve riskin kamusal, siyasal ve özel hayatın tartışmaları ve çatışmalarında başat hale gelmesiyle farklı bir durum ortaya çıkmaktadır. Bu noktada sanayi toplumunun kurumları kendi kontrol edemedikleri tehditlerin hem üreticisi ve hem de meşrulaştırıcısı olmaya başlarlar.14 “Bu geçiş mülkiyet ve iktidar ilişkileri sabit kalarak gerçekleşir. Sanayi toplumu kendini bir risk toplumu olarak görmeye ve kritize etmeye başlar.”15 “Bu noktada ise sanayi toplumunun belirli elementleri sosyal ve politik olarak kendileri problem haline gelirler. Bir taraftan toplum eskimiş endüstri toplumunun kalıpları içinde karar verip eyleme dönüştürürken, diğer taraftan ise çıkarların örgütlenmesi, yargı sistemi ve siyaset risk toplumunun dinamiklerinden türeyen tartışma ve çatışmaların gölgesi altına girmektedir.”16 13 Hélene JOFFE, Risk and ‘the Other’, Cambridge Universty Press, Cambridge 1999, s.2-6. 14 BECK, a.g.e., s.34 15 Barbara ADAM - Ulrich BECK - Joost Van LOON, The Risk Socient and Beyond, Sage Publications, London 2000, s.223. 16 Ulrich BECK - Anthony GİDDENS - Scott LASH, Reflexive Modernization, Stanford University Press, Stanford California 1994, s.5. 16 Beck risk toplumu analizinde “Sanayi Toplumundan” “Risk Toplumuna” geçişi sağlayan dinamiklerin aslında sanayi toplumunun içinde mevcut olduğunu öne sürmektedir. “Risk Toplumu, kendi başına buyruk, sonuçlara kör, tehlikeler karşısında vurdumduymaz hale gelmiş modernleşme süreçlerinin kendiliğinden devinimi sırasında oluşur. Sanayi toplumunun temellerini sarsan, ortadan kaldıran, değiştiren, öz-tehditleri üreten, toplumda ve gizli olarak bu süreçlerin ta kendileridir.”17 “Risk Toplumuyla” birlikle, klasik sanayi toplumunun temel ilişkilerini oluşturan, toplumsal "nimetlerin" (gelir, iş sahası, sosyal güvenlik) paylaşımıyla ilgili ve buna elverişli kurumlarda çözülmeye çalışılmış olan çatışmalar, toplum tarafından ayın anda yaratılan "şerrin" paylaşımına ilişkin çatışmalar tarafından gölgede bırakılmaktadır. Modern sanayi toplumunun değerlerinin üretimine eşlik eden risklerin sonuçlarının (nükleer ve kimyasal yüksek teknoloji, genetik mühendisliği araştırmaları, çevre tehdidi ve Batılı sanayi toplumunun dışında yaşayan insanlığın giderek sefilleşmesi gibi) nasıl yönetileceği ve bertaraf edileceği sorgulanmaktadır.18 Küresel sistem içerisinde riskin dağılımını ise Beck “sosyal bumerang tepkisi” olarak tanımlamaktadır.19 Modern toplumun ürettiği risklerin toplumu tahrip ve tehdit edici etkilerinin, bu riskin kaynağına geri dönerek onu üreteni ve ondan yararlananları yakalayıp ciddi olarak etkileyeceğini öne sürmektedir.20 “Ulrich Beck sanayi toplumu ve bu toplumun geleceğiyle ilgili kehanetinde geleceğin toplumunun ayırt edici ölçütünün risk toplumu olacağını tespit etmiştir. Risk toplumunda sosyal süreçler ve uygulamalar, refahın paylaşımından çok daha fazla riskin tespiti ve bu riskten korunma olacaktır.”21 Beck, risk toplumunda karşı karşıya gelebileceğimiz yukarda saydığı risk türleri ile sanayi toplumunun üreteceği diğer risk türlerinin sonuçlarıyla nasıl baş 17 BECK, a.g.e., s.34. 18 BECK, a.g.e.,s:35. 19 Ulrich BECK, Risk Socety, Towards a New Modernity, Sage Publications, California 1992, s.17. 20 Malcolm WATERS, Globalization, Routledge, London 1995, s.60. 21 Jeanne X. KASPERSON, Roger E. KASPERSON, Global Environmental Risk, Earthscan Publications Ltd., London 2001, s.5. 17 edebileceğimizi de göstermektedir. Beck’ e göre, risk toplumunda karşılaşacağımız riskler, gelecekte yaşayacağımız, bugün ise henüz ortaya çıkmayan ancak, insanları bulunduğumuz zamanda korkuya sevk eden ve bu nedenle ona karşı eyleme geçip, önlem alabileceği şeylerdir. Risk bir ihtimaldir, gelecekteki olabilirliktir, o nedenle bugün onunla ilgili konuşmak suretiyle riskten ve gelecekte vereceği zararlardan korunabiliriz.22 Beck risk toplumu teriminin refleks ve düşünüm arasında ilişkiyi kavramsallaştırdığını; sanayi toplumunun yarattığı tehditlerin ağır basmaya başladığı bir modernlik evresi anlamına geldiğini, bu noktadan sonra ise modernliğin oluşturduğu tehditler nedeniyle kendisini nasıl sınırlayacağı sorusunun gündeme geldiğini vurgulamaktadır. Modern toplumların kendi konumlarını düşünüm konusu etmedikleri, değişmedikleri ve sanayileşme politikalarında aynen devam ettikleri müddetçe kendi modellerinin sınırlamalarıyla karşı karşıya geleceklerini belirtmektedir.23 Beck küreselleşme ve risk toplumu ilişkisini irdeleyerek, küreselleşmenin risk toplumunun oluşumuna etki ettiğini ileri sürmektedir. Küreselleşmenin olumsuz etkisi olarak gelişmiş ülkelerde karşılaşılmakta olan riskleri ise şöyle sıralamaktadır. - Gelişmiş ülkelerdeki yüksek emek ücreti gerektiren istihdam alanlarının az gelişmiş ülkelere kaydırılması, - Korkunun tüm topluma ve geniş kitlelere yayılması, - Yatırımcıların (işverenlerin) yatırımlarını yaparken öngörmüş oldukları şartlara işçi temsilcilerinin (sendikaların) uymak zorunda kaldıkları, bunun sonucunda ise emekçilerin çalışma şartlarının daha da zorlaştırılmasına razı oldukları.24 22 Roy BOYNE,” Cosmopolis and Risk”, Theory, Culture & Society 2001, Sage Publications, London, Vol.18(4), s. 57-58.. 23 BECK, a.g.e., s.36. 24 Ulrich BECK, What is Globalization, Polity Press, Cambridge 2000, s.122. 18 Giddens ise, “Risk Toplumu” anlayışını modernleşme ve küreselleşme kavramları aracılığıyla geliştirmektedir. Modernite’de bireysel kimliğin inşasının, toplum ile karşılıklı etkileşimle oluşan geri beslemeli bir proje olduğunu belirtmektedir. Toplumsal alanda zaman-mekân ilişkilerindeki yoğunluğun fazlalaştığını, birey ve toplumun küresel düzlemde ilk kez bu kadar ilişkili olmaya başladığını söylemektedir.25 “Modernitenin insan ilişkilerine getirdiği dinamizm özellikle güvenlik mekanizmaları ve risk ortamlarındaki değişiklikle ilgilidir. Giddens tedirginliklerin ve güvensizliklerin modern öncesi dönemde de olduğunu belirtir. Ne var ki modernliğin dinamizmi seçenekleri artırdığı gibi, risk koşullarını da yoğunlaştırmıştır.”26 Anthony Giddens risk toplumunda karşı karşıya geldiğiniz imal edilmiş riskleri dört ana başlık altında kavramlaştırmaktadır. Bunlar; 1. Dünya ekosistemini tehdit eden riskler, 2. Yaygınlaşan ve çoğalan yoksulluk, 3. Kitle imha silahlarının yaygınlaşması, 4. Temel haklar ve özgürlükler üzerindeki baskıların artması ve yaygınlaşması.27 Giddens küreselleşmenin hayatımızı dönüşü olmayacak şekilde etkilediğini ve risklerle birlikte yaşayacak risk toplumunu günümüze taşıdığını belirtmektedir. Giddens riskin hem olumlu ve hem de olumsuz yönlerine değinmekte, risk toplumunun gelişime ve değişime açık bir toplum olduğunu ve temel değiştirici mekaniğinin ise risk olduğunu öne sürmektedir.28 Bu yönüyle “Risk” ve “Risk Toplumunu” olumsuz anlamda değerlendirmemektedir. 29 25 Rana A. ASLANOĞLU, Kent, Kimlik ve Küreselleşme, Ezgi Kitapevi, Bursa 2000, s.77. 26 ASLANOĞLU, a.g.e., s.77. 27 Anthony GİDDENS, Beyond Left and Right, Polity Press, Cambridge 1998, s.97-99. 28 Anthony GİDDENS, Elimizden Kaçıp Giden Dünya, çev, Osman Akınhay, Alfa Yayınları, İstanbul 2000, s.38. 29 GİDDENS, a.g.e., s.48. 19 Sennett “risk” kavramı ile “risk toplumunda” bireyin konumunu irdelemektedir. Sennett “risk toplumunu” Beck’ ten aldığı alıntıyla yansıtmakta “İleri modernitede zenginliğin toplumsal üretimi ile risklerin toplumsal üretimi sistematik bir biçimde el ele gider”30 yargısıyla konuya yaklaşmaktadır. Bu yaklaşımı ile risk toplumunu sanayi toplumunun bir sonraki aşaması olarak görerek ileri modernite aşamasına yerleştirir. Sennett sanayi toplumu ve onun bir sonraki aşaması olarak gördüğü ileri modernizede kapitalist iş ilişkilerinden kaynaklanan risk’in kişilik üzerine olan etkilerini de incelemektedir. Kapitalist iş ilişkileri ile bu ilişkilerin doğurduğu riskin birey üzerindeki olumlu ve olumsuz etkilerini ele alarak tartışmaktadır.31 C. Risk Türleri Giddens risk türlerini iki ana başlık altında sınıflandırmaktadır. Bunlar; 1- Dışsal risk; dışarıdan kaynaklanan, geleneğin ya da doğanın sabitliklerinden gelen risktir. 2- İmal edilmiş risk; Gelişmekte olan bilgilerimizin dünya üzerindeki etkisiyle oluşturulan risktir. İnsanoğlunun karşılaşma yönünden çok az tarihsel deneyime sahip olduğu risk durumlarını anlatır. Küresel ısınmayla ilgili olanlar türündeki pek çok çevresel risk bu kategoriye girmektedir ve bu tür riskler küreselleşme ile de doğrudan ilişkilidir. Tüm geleneksel toplumlarda ve günümüze açılan sanayi toplumlarında insanlar dış doğadan gelen risklerden dolayı kaygı duyuyorlardı (hasadın kötü geçmesi, sel baskınları, salgın hastalıklar ya da açlıklar gibi). Ama belirli bir noktadan sonra doğanın bize yapabileceklerinden daha az, bizim doğaya yapabileceklerimizden ise daha çok kaygı duymaya başladık. Karşılaştığımız bu değişim imal edilmiş riskin baskın role geçmesine işaret etmektedir. Giddens dışsal riskin günümüzde tam olarak yalnız başına riskliğini devam ettiremeyebileceğini, doğal olanın tamamen doğal olamayacağını, aynı zamanda 30 SENNETT, a.g.e., s.84. 31 SENNETT, a.g.e.,s.84. 20 imal edilmiş risk şekline dönüşebileceğini söylemektedir. Bu görüşünü 1998 yılında Çin’de yaşanan büyük sel baskını ile örneklendirmektedir. Yaşanmış olan büyük sel felaketinin, geçmişte yaşananlardan farklı özellikler gösterdiğini, küresel iklim değişikliğinin bu olayda önemli etkilerinin bulunabileceğini savunmaktadır. Bu niteliğiyle de bu doğal afetin dışsal risk niteliği taşıdığını ileri sürmektedir.32 1. Dışsal risk türleri: Doğanın sabitliklerinden veya insanlığın uzun tarihsel geleneğinden kaynaklanan risk türleri olarak tanımlayabileceğimiz dışsal risk türlerine şu örnekleri gösterebiliriz.33 a-Büyük su baskınları ve seller, b- Büyük yangınlar (orman yangınları v.b), c-Depremler, d-Tsunamiler, e-Toprak kayması, f-Büyük tayfun ve hortumlar, g-Yoğun kar yağışı ve çığ düşmeleri. Sadece türlerini saydığımız ancak ayrıntılı bir şekilde açıklamadığımız dışsal risk türleri dipnot 34’te bir kısmı verilen pek çok araştırmacı tarafından geniş şekilde ele alınarak incelenmiştir.34 32 GIDDENS, a.g.e., s:41 33 Jerry T. MITCHELL - Deborah S.K. THOMAS, “Trends in Disaster Losses”, American Hazardscapes, ed. S.Cutter, Joseph Henry Press, Washington D.C. 2001, s.77-112. 34 Konuyla ilgili daha yrıntılı bilgi için bknz.: Oktay ERGÜNAY “Comprehensive Disaster Management” , Afete Karşı Hazırlık ve Yönetimi Kursu, Seçme Bildiriler, Bayındırlık ve İskân Bakanlığı, Teknik Araştırma ve Uygulama Genel Müdürlüğü, Yayın No:64, Ankara 1993. Abdullah YILMAZ, Afet Yönetimi, Ankara, 2003. Erzincan ve Dinar Deneyimleri Işığında Türkiye’nin Deprem Sorunlarına Çözüm Arayışları, TÜBİTAK Deprem Sempozyumu, 15-16 Şubat 1996, Ankara. David ALEXANDER, Confronting Catastrophe: New Perspectives on Natural Disasters, Oxford University Press, Oxford, New York, 2002. Barnard BRYN, Dangerous Planet : Natural Disasters that Changed History, Crown Publishers, New York 2003. 21 2. İmal edilmiş risk türleri: Doğanın yapısından ve insanlığın geleneğinden kaynaklanan risk türleri yukarıda açıklanmıştır. Bu risk türlerinin dışında insanlığın ilerleme sürece ve bilgi birikimin artması ile bağlantılı olarak karşılaştığı risk türleri de bulunmaktadır. Modern sanayi toplumunda endüstrileşme ve kentleşmenin içiçe ve bir birine koşut gelişmesi insanoğlunun yaşadığı doğayı etkileyerek, kendisi için yeni tehlikeleri ve riskleri imal ettiğini görmekteyiz. Bu tehlike ve riskleri şöylece sıralayabiliriz: a-Küresel ısınma ve iklim değişikliği ile ilgili riskler, b-Küresel sel baskınları, c-Tsunamiler ve insan yerleşmelerine olan etkileri, d-Büyük iltica olayları (savaşlar ve siyasal sorunların etkisi ile oluşan), e-Çevre sığınmacılığı, f- Çevresel risk türleri. a. Küresel ısınma ve iklim değişikliği ile ilgili riskler:35 Atmosferin bileşiminde oluşan değişmeler yerkürenin hızla ısınması neden olmakta ve bu değişme havada biriken başta karbondioksit olmak üzere diğer bazı gazların emisyonları yol açmaktadır. 36 FCK, metan ve azotdioksidin yanında karbondioksit gazı sera etkisi yaratma ve küresel iklim değişimine neden olma bakımından önemli paya sahiptir.37 Fosil yakıtların yanlış kullanımı tropik ormanların arazi kazanma amacıyla yakılması sonucunda karbondioksit atmosfere karışmaktadır. Motorlu taşıtlar ve enerji üretim santrallerinde düzensiz yakılan yakıtlar azot- dioksit oluşturmakta, Lee DAVİS, Natural Disasters, Facts on File Inc., New York 2002. 35 Konuyla ilgili geniş bilgi için bknz. Agnicultural Disaster Relief, Hearing Before the Committee on Agriculture House of Representatives, U.S. Government Printing Office, Washington 1994. Rafael BRAS ed. The World at Risk, Natural Hazards and Climate Change, American Instıtute of Physics, New York 1993. 36 Ayşegül KAPLAN, Küresel Çevre Sorunları ve Politikaları, Mülkiyeliler Birliği Vakfı Yayınları Ankara 1999, s.44. 37 Andrew ROBİNSON, Earth Shock, Climate, Complexity and the Forces of Nature, Thomas and Hudson, London, 1993. 22 değişik püskürtücüler ve bazı temizlik maddelerinin kullanılmasıyla FCK yayılmakta, pirinç ve sığır üretimi sırasında ise metan gazı yayılmaktadır.38 Küresel iklim değişikliğinin somut ekolojik sonuçları, bölgelere göre farklı biçimlerde de olsa kaçınılmaz olarak toplumsal yapıya da yansıyacaktır. Karşılaşacağımız küresel çevresel risklerde, insanın çevreye müdahalesi ile oluşan çevresel değişikliklerin, yine insan yaşamı açısından tehdit oluşturmasıyla sonuçlanacaktır.39 Tarım ve orman alanları giderek yok olacak, stepler ve çöller artacak, deniz suyu yükselecek, sel felaketleri çoğalacak, erozyon nedeniyle toprağın niteliği düşecek ve en önemlisi tüm bu çevreyle ilgili olumsuz gelişmeler insanlığın barış içinde bir arada yaşamalarını tehlikeye sokacaktır.40 Milyonlarca insanı yerlerinden ederek göçe zorlayacak ve yeni toplumsal çatışmaların ortaya çıkmasına neden olacak, tüm toplumlar için risk ortamı oluşturacaktır.41 b. Küresel sel baskınları: Küresel iklim değişikliğini doğuran nedenlerden birisi de tropik ormanların yok edilmesidir. Tropik ormanların bulunduğu az gelişmiş ülkeler aşırı nüfus artışı yoksulluk ve yüksek dış borç baskısıyla yağmur ormanlarını hızla yağmalamakta ya da yağmalanmasına göz yummaktadır. Dünya çapındaki kuraklık, çölleşme ve sel felaketlerinin bir nedeni de bu ormanların yok olmasıdır. Tropik bölgelerdeki yağmurların yoğunluğunun yanında, iklim değişikliğine bağlı olarak gelecekte havanın daha değişken ve sert olacağı tahmin edilmektedir. Okyanus sularının ısınması sonucunda daha şiddetli fırtınalar ve sel baskınlarıyla karşılaşmaktayız. Son yüzyılda ise dünya genelinde deniz seviyesinin 20 cm kadar yükseldiği tahmin edilmekte, bu trendin devam etmesi durumunda yeryüzündeki pek çok yerleşim yeri ve arazinin deniz suları altında kalacağı tahmin edilmektedir.42 38 Hilary F. FRENCH, “Ozon Deneyiminden Ders Almak”, Dünyanın Durumu 1997, çev. Hakan Gülseven, TEMA Vakfı Yayınları, İstanbul 1977, s. 227. 39 Jeanne X. KASPERSON - Roger E. KASPERSON, Global Environmental Risk, Earthscan Publications Ltd., London 2001, s.4. 40 Hasan ERTÜRK, Çevre Bilimlerine Giriş, Ekin Yayınevi, Bursa 1998, s.49-80. 41 KAPLAN, a.g.e., s.45. 42 Janet, N.ABRAMOVİTZ, “Doğal Olmayan Felaketleri Önlemek”, Dünyanın Durumu 2001, TEMA 23 Doğanın sabitliklerinden kaynaklanan bir risk türü olan sel baskınları yerleşim yerlerinin yanlış seçimi hatalı ve plansız kentleşme gibi insanoğlunun olumsuz katkılarıyla yine kendisi için risk teşkil eden bir ortamın doğmasına neden olmaktadır. c. Tsunamiler ve insan yerleşmelerine olan etkileri:43 Doğası gereği bir dışsal risk türü olan Tsunamiler depremlerden sonra ortaya çıkan ve insan yerleşmelerini tahrip eden denizden karaya doğru olan dev dalgalar ve akımlardır. “Tsunami terimi Japonca’ da liman dalgası anlamına gelen Su-Nah-Me den gelmektedir. Tsunami denizin eski dengesini bulması için oluşan seri deniz dalgalarıdır. Tsunami dünyanın bütün okyanus ve denizlerinde az veya çok görülebilir. Tsunami olabilmesi için genel olarak deniz tabanında düşey yönde bir yükselmenin veya alçalmanın olması gerekmektedir.”44 Afetlerle ilgili literatürde daha yoğun olarak Pasifik okyanusu ve bu bölgedeki ülkelerde (ABD, Japonya gibi)45 dikkatle üzerinde durulan Tsunami 2005 yılının Ocak ayında Güney Doğu Asya da yaptığı yıkıcı tahribat ile tüm dünyaca üzerinde durulmaya başlanan önemli bir risk türü haline gelmiştir.Dünya üzerinde etkili olduğu yerlerin ise en fazla yoğunlukla Pasifik Okyanusu ve Akdeniz Havzasında görüldüğü, daha az sıklıkta ise Kuzey Atlantik ve Kuzey Denizinde meydana geldiği tespit edilmiştir.46 Depremle birlikte görülen ve kentsel toplumlar için sadece bir tehlike değil felaket etkisi yapabilecek doğal olay olan Tsunami, insanoğlunun ilerlemesi ve modern toplumsal gelişmenin süratle devam etmesi sonucunda imal edilmiş bir risk olarak karşımıza çıkmaktadır. Vakfı Yayınları, çev. İdil Eser, İstanbul 2001, s.200. 43 Tsunamilerin oluşumu ve etkileri için bknz., Hugh DAVIES “Tsunamis and The Coastal Comminities of Papua New Guinea”, Natural Disaster and Cultural Change, ed. Robin TORRENCE - John GRATTAN, Roudledge, New York 2002, s.28-42. 44 Selim İNAN, “Tsunami Erken Uyarı Sistemi Kurulmalı”, Mersin Üniversitesi Haber Gazetesi, Yıl 5, sayı 43, Mart 2005. 45 Dünya ölçeğinde meydana gelen depremlerin %80’i, volkanların %75’i ve tsunamilerin %95’i Pasifik Okyanusu’nun tüm doğu ve batı kenarları boyunca meydana gelmektedir.( İNAN, a.g.e.) 46 Hugh DAVİES, a.g.e, s.28. 24 d. Büyük iltica olayları (savaşlar ve siyasal sorunların etkisiyle oluşan): Küresel risk faktörü olarak toplumsal, siyasal, askeri ve ekonomik sorunlar sığınmacı dalgalarını doğurmaktadır. İç savaşlar, sık sık yinelenen askeri darbeler, siyasal ve toplumsal istikrarsızlıklar, ekonomik açıdan az gelişmişlikle birleşince sınır tecavüzleri ve sığınmacı hareketleri ortaya çıkmaktadır. “Uluslararası mültecilerin sayısı 1960’ların başında 1 Milyon kişiden biraz fazla iken, bu rakam 70’lerin ortalarında yaklaşık 3 Milyon’ a ve 1995’te de tahmini olarak 27.4 Milyon kişiye yükselmiştir.”47 Meksika ve Haiti gibi ülkelerden ABD ye yönelik; Afrika ve Asya ile Orta Doğu ülkelerinden Avrupa Topluluğu ülkelerine yönelik hızlı nüfus akışı ve ekonomik az gelişmişlik nedenli sığınma istemleri; Afrika’daki ulus devletler içindeki kabile çatışmaları sonucu doğan geniş çaplı yer değiştirmeler; Afganistan’da dış istilalarla bozulmuş olan siyasal istikrar ve devlet düzeninin yeniden sağlanamaması; Hindistan-Bangladeş arasındaki siyasal gerginlik ve sınır çatışmalarının doğurduğu istikrarsızlık son yıllarda yaşadığımız sığınmacı hareketlerinden bazılarının nedenleridir. 48 Bu hareketlerin sonucu olarak Bosna ve Ruanda’nın nüfuslarının %45’ i, Liberya’nın nüfusunun ise %63’ ü yaşadıkları toprakları terk etmek zorunda kalmışlardır.49 Bunlara ek olarak II.Dünya Savaşı sonrası sömürgelerin tasfiyesi ile ulus devlet yapılanmaları geniş çaplı nüfus hareketlerine neden olmuştur. Ortadoğu’da son 70 yıldır devam eden Filistin-İsrail çatışmasını ile eski doğu bloğu ülkelerinin özellikle de eski Yugoslavya’nın tasfiyesi sürecindeki etnik çatışmalar geniş çaplı sığınmacı hareketine neden olmuştur. 1996-2002 yılları arasında dünya genelindeki sığınmacı ve göçmenlerle ilgili bir araştırmada 12 Milyondan fazla insanın 47 Micheal, RENNER, “Değişen Güvenlik”, Dünyanın Durumu 1977, çev. Hakan Gülseven, TEMA Vakfı Yayınları, İstanbul 1997, s.188. 48 International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, World Disaster Report, ed. Jonathan Walter, Bellegarde/Valserine, France 2003, s.97. 49 RENNER, a.g.e., s.188. 25 saydığımız nedenlerden etkilenerek yer değiştirdiği veya sığınmacı konumuna düştüğü tespit edilmiştir.50 Ülkemizin son 20 yılda yaşamış olduğu 1988-89 Bulgaristan’dan ülkemize gelen siyasal sığınmacı - göç hareketi ile 1991 deki I. Körfez Harbi sırasında ve sonrasında Kuzey Iraktan ülkemize gelen göç hareketi bunlara önemli örneklerdir. Ayrıca 2003 yılında yaşanılan II. Körfez Savaşı öncesinde ise Kuzey Iraktan ülkemize olabilecek büyük çaplı nüfus göçü (iltica) ihtimali ve ortaya çıkan risk karşısında büyük çaplı hazırlık yapılmış ve ekonomik açıdan ise ek kaynak harcamasına gidilmiştir. e. Çevre sığınmacılığı: Uluslar arası ekonomik, siyasal ve ekolojik etkileşim ve bağımlılığa en iyi örneklerden birisi çevre sorunlarından kaynaklanan kitlesel göç ve sığınma hareketleridir. Bugüne kadar pek çok insan savaşlar, etnik ayrılıklar, ekonomik yetersizlikler siyasal baskılar ve din ya da mezhep çatışmaları nedeniyle ülkelerini terk ederek başka ülkeler sığınmışlardır. Cenevre’de 1951 yılında imzalanan Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair Sözleşmenin belirttiği sığınmacı tanımının yanında, “çevre sığınmacıları’’ olarak adlandırılan yeni bir grup sığınmacı sınıfı ortaya çıkmıştır. Küresel risk toplumun modernleşme ve endüstrileşmeyle birlikte çevresel değerlerin yok edilmesiyle ortaya çıkan küresel çevre sorunlarının ortaya çıkardığı yeni bir mülteci (sığınmacı) kategorisi ile karşı karşıya kalmaktayız.51 Çevresel nedenlerle göç, “dünya hükümetleri tarafından ne resmi olarak kavranmakta, ne de bunlara yeterli bir önem verilmektedir. Örneğin; Mali ve Burkine Faso’ da yaşayan nüfusun altıda biri, çölleşme nedeniyle yaşadıkları yerleri terk etmek zorunda kalmışlardır.”52 50 International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, a.g.e., s.201-203. 51 KAPLAN, a.g.e., s.72 52 RENNER, a.g.e., s.189. 26 Çevre sığınmacılarının diğer bir nedeni ise doğal afetlerdir. Yanardağ patlamaları, sel ve deprem yıkımları da insanları yerleştikleri alanlardan kopararak yeni yerleşim alanları bulmaya zorlamaktadır. Yer değiştirmeler ve sığınmacılık sadece ülkeler arasın da değil ülke içinde bir bölgeden diğer bölgelere transfer şeklinde de olmaktadır. Kırda hızlı nüfus artışı, tarımda makineleşme ve modern tekniklerin kullanılmaya başlanılması, toprak paylaşımındaki dengesizlikler, toprağın aşırı kullanım nedeniyle verimsiz duruma gelmesi, sulama sorunları, sık aralıklarla karşılaşılan seller, kuraklık, bir yandan kente bir yandan da ülkenin sulak ve verimli alanlarını göçü özendirmektedir. f. Çevresel risk türleri İnsanlık endüstrileşme ve küreselleşme ile birlikte doğanın sabitliklerinden kaynaklanan risk türlerine ek olarak yeni bir kısım risk türü ile karşılaşmıştır. İmal edilmiş risk olarak adlandırılan bu türün bir kısmı doğrudan insan yaşamını riske atarken, diğer bir kısmı ise çevreye olan olumsuz etkileri ile insanlık açısından tehlikeli sonuçlar doğurmaya başlamıştır. Teknolojik gelişmeler güvenlik artırıcı çalışmaları devreye sokarak çevresel risk türlerinin zarar verme olasılığını azaltmaya çalışmaktadır. Ancak tüm bu ilerlemelere karşılık mevcut risk ihtimalleri insanlık açısından varlığını devam ettirmekte, yeni imal edilmiş risk türleri de her gün yeni çeşitleri ile gündemdeki yerini almaktadır. Çevresel risk türlerini ana başlık altında özetle şöyle sıralayabiliriz; a-Nükleer güç reaktörleri kazaları,53 b-Büyük petrol sızıntıları ve doğal gaz sızıntıları, bunların doğurduğu endüstriyel yangınlar, c-Büyük kimyasal madde sızıntıları, d- Atmosfere aktarılan kirleticiler, 53 William L.WAUGH, JR., Living with Hazards Dealing with Disanters, M.E.Sharpe, New York, 2003 s.118 27 e- Doğal afet kaynaklı çevresel risk türleri; Deprem, Tsunami, Fırtına, Hortumlar, Toprak Kaymaları, Yanardağ Patlamaları,54 İmal edilmiş risk türlerinden olup çevresel etkisi en yaygın olarak bilinen risk türü Nükleer Güç Reaktörleri kazalarıdır. İlk olarak Three Mile Island (ABD) de 1979 yılında meydana gelen kazanın ardından, 1986 yılında Çernobil (SSCB) de nükleer santral kazası ile karşılaşılmıştır. Çok geniş alanda yaygın olarak çevresel tehlike doğuran bu kazaların olumsuz etkileri uzun yıllar boyunca devam etmektedir.55 I. Körfez Savaşı sırasında Kuveyt ve Irakta görülen petrol kuyusu yangınları ile 27 Mart 1989 da Alaska’ da (ABD) Exxon Valdez süper tankeri kazasında olduğu gibi, çevresel felakete yol açacak etkiler doğurmuştur. Buna ilave olarak kimyasal ürün üreten endüstri tesislerinin kazalar veya doğal afetler sonucunda yaydığı sızıntılar insanlık açısından risk’ in ötesinde gerçek tehlikeler oluşturmaktadır. Hindistan’da Bopal’de olan yayılma, ABD’de kimyasal atık sızıntısının yer altı sularına yayılması, 1999 Marmara depreminden sonra AKSA tesislerinde meydana gelen zehirli kimyasal madde yayılması olayları56, kentsel topluma yönelik küresel çapta imal edilmiş risk türlerine örnektir. 57 Kısa olarak açıklamaya çalıştığımız çevresel risk türlerine ilave edeceğimiz diğer bir risk türü de doğal afetlerden kaynaklanan risk türleridir. Doğal afetin direkt olarak insan yaşamını etkilemesinin yanı sıra, çevreye olan olumsuz etkileri de ihmal edilmeyecek büyüklüktedir. İnsan yaşamını etkileme, sona erdirme 54 WAUGH, a.g.e., s.59-93 55 www.gezegenimiz.com www.nuce.boun.edu.tr / psaover.html+three+mile+accident. 56 http//:www.cevrehekim.org.tr/aksa.htm ve 18-30.08.1999 tarihli ulusal gazeteler. 57 Konuyla ilgili ayrıntılı bilgiler için bakınız: Sheila JASANOFF, Learning From Disaster: Risk Management After Bhopal, Philadelphia Universty of Pennsylvania Press 1994, s. Héléné JOFFE, Risk and “The Other”, Cambridge University Pres, Cambridge 1999. David KEYS, Catastrophe : An Investigation into the Origins of The Modern World, Ballantine Pub., New York, 2000. Ronald PARKER - Alcira KREMİER - Mohan MUNASİNGHE, “Turkish Cities: İn Resarch of Sustainability”, İnformal Settlments,İnvironmental Degradation, and Disaster Vulnerability, The Turkısh Case Study, Washington D.C. 1995, s. 5. 28 sonucunu doğurmanın yanı sıra, doğrudan ve dolaylı etkileriyle çevresel açıdan da yıkım, kirlenme ve tahribata yol açarak risk türü olarak karşımıza çıkmaktadır. 3. Dışsal riskin imal edilmiş riske dönüşümü ve günümüz örnekleri: 17Ağustos 1999 da yaşamış olduğumuz ve çok geniş bir alanda yaklaşık 15 milyon nüfusu etkileyen depremi; oluşumu açısından tanımlayacak olursak dışsal riske tam uyan bir örnektir. Bunun yanında meydana getirdiği zarar ve topluma yaptığı etkiyi irdeleyecek olursak imal edilmiş riske örnek olacaktır. Her ne kadar bu depremin oluşumunun tamamen doğal olduğunu bilmekte isek de; bölgede toplum yaşamı üzerinde meydana getirdiği yıkıcı etkinin ve doğurduğu riskin, yanlış kentleşme, mekânsal yönden yerleşim yerinin yanlış seçimi, teknoloji kullanırken yapılan yanlış tercihler ve teknolojinin kötüye kullanımı sonucunda toplumun karşı karşıya kaldığı riski artırdığını söyleyebiliriz. Yine afetin sonuçları itibariyle geleneksel sanayileşmemiş bir toplum yapısında (ve bölgesinde) göremeyeceğimiz psiko-sosyal, ve sosyo-ekonomik etkilerde bulunup olumsuz sonuçlar doğurması yönüyle imal edilmiş risk olma özelliğini güçlendirmektedir. Olaya diğer bir yönden bakacak olursak; bölgede uygulanmış olan sanayileşme politikalarıyla depremle yüz yüze olma gerçeği bir araya geldiğinde, afet nedeniyle endüstriyel bir kazanın yaşanması- çevre felaketi olması riski de, en az güvenli konutlarda oturamama riski kadar bölge insanını tehdit etmektedir. Afetle birleşen imal edilmiş riskin günlük hayatta devamlı gündemde tutulması, bölgede yaşayan insanlarda bir korku söylentisinin yayılmasına yol açmaktadır. Uzun bir süreç içinde yine aynı doğal felaketin yaşanacağı gerçeği vurgulanırken; aynı zamanda yeterli tedbirlerin alınmaması durumunda ciddi zararlar olacağı vurgulanmakta ancak, çoğu zaman bu uyarılar abartılmakta ve insanları korku ve paniğe sevk etmektedir. Belki de bu söylentileri (veya bilimsel tahminleri) yaymak ileride karşı karşıya gelinebilecek riskin zararlarını en aza indirmek açısından faydalı olabilir. Ancak bu kadar tahmin edilenler ölçüsünde bir riskle karşı karşıya 29 kalınamayabileceği ve toplumu korku ve paniğe sevk etmekle her zaman iyi neticeler alınamayabileceğini de düşünmeliyiz. Ülkemizde yaşamış olduğumuz depremler oluşum itibariyle dışsal risklerdir. İnsanlığın uzun tarihi boyunca karşılaştığı ve tanıdığı ancak alışkanlık kuramadığı türden bir risktir. Oluşumu itibariyle dışsal risk özelliği taşıyan depremler, etkili olduğu yerler (mekansal açıdan) ve doğurduğu sonuçlar (verdiği zararlar yönünden) bakıldığında imal edilmiş risk niteliğine dönüşmektedir. Oluşumu itibariyle insanın dışında, doğanın sabitliklerinden kaynaklanan risk görünümünde olan depremler, mekânsal boyutta ise aynı nitelikte olmamaktadır. Ülkemizde kentsel mekânı etkileyen depremler bu özelliğin dışına çıkmaktadır. Neden kentsel mekânlarda daha yoğun ve güçlü etkileri olmaktadır. Aynı bölgelerde tarihin daha önceki evrelerinde ve yıllarında bu ölçüde etkili (yıkıcı) olamamışlardır. İşte bu soruların cevabın da imal edilmiş riskin ipuçlarını bulabilmekteyiz. Son 50 yıllık Türkiye tarihi içerisinde Batı Anadolu, İstanbul çevresi ve Marmara Bölgesi yoğun göç alan ve yoğun kentleşmenin olduğu bölge olmuştur. Burada şüphesiz ki bu bölgedeki üretim ve kişi başına düşen gelirin yüksekliği ile yüksek refah seviyesinin yanında sanayileşmenin getirdiği yoğun iş imkânları da bölgeyi cazibe merkezi haline getirmiştir. Sanayileşme, nüfus yoğunlaşması ve sağlıksız kentleşme üçlemesi bölgenin karşılaştığı afetlerde maddi kayıp ve insan kaybının fazlalığının başta gelen nedeni olmuştur. Dışsal riskin imal edilmiş riske dönüşmesine bir örnek de 21. yy.ın ilk yıllarındaki Güneydoğu Asya Depremi ve Tsunami felaketi olarak tarihteki yerini alan 26 Ocak 2005 tarihindeki deprem ve tsunami felaketi olmuştur. Büyük adalara ve yerleşim yerlerine çok uzakta olması nedeniyle şiddeti ve büyüklüğü oldukça büyük olan (9,2 şiddetinde) Güneydoğu Asya Depreminin mal ve can kaybı olarak doğrudan etkisinin bu derecede olmaması gerekmekte idi. Depremin etkilerinden kat kat fazla etkiyi deprem sonrasında yaşanan tsunami olayı göstermiştir. Tsunami’ nin etkisinin fazla olmasında ise yanlış yerleşim yeri 30 seçiminin neden olduğu görülmüştür. Böyle bir doğal olayın felaket boyutuna gelmesine ise aşırı nüfus artışı, kentleşme, yanlış yerleşim yeri seçimi, turizm yatırımlarının sahil şeridine yapılması gibi politikaların neden olduğu anlaşılmıştır. Sonuç olarak insanlık ve küresel toplum doğanın sabitliklerinden kaynaklanan dışsal riski uzun insanlık geleneğiyle birlikte anlayabilecek, çözebilecek, kayba uğrasa bile bu kayıpları göğüsleyebilecek konumdadır. Oysaki karşılaşmış olduğu ve kendisinin neden olduğu imal edilmiş risklere karşı ise çoğu zaman savunmasız kalmaktadır. Günümüzde imal edilmiş risklerle en yoğun olarak karşılaşılabilen ve insanlığın etkilendiği mekânlar ise kentlerdir. Küresel modern toplumun bir ürünü olan kentsel toplum bu risk türünün mekânsal düzeyde en fazla karşılaşıldığı ve en fazla etkilenildiği yerleşim ve yaşama birimi olmuştur. 4. Kentsel toplum ve karşı karşıya olduğu risk türleri:58 Kentsel toplum yoğun insan topluluğunun bir arada yaşadığı, uzmanlaşmanın ve işbirliğinin olduğu, sanayi ve hizmetler sektörünün istihdamda başat olduğu toplumlardır. Ülkelerin kırsal kesimleri ve kentlerin çevreleri yönetsel açıdan kentlerin yönetimine girerken üretimin de gerek toparlandığı ve gerekse yeniden dağıtıldığı merkezlerdir. Bu yönüyle sadece yaşam alanı olarak insanların yoğunlaştığı merkezler değil aynı zamanda üretimin ve üretim çıktılarının toparlandığı ve değerlendirildiği merkezlerdir. Bunun sonucunda üretimden elde edilen karın da yoğunlaştığı merkezlerdir. 58 Ayrıntılı bilgi için bknz. - Charlotte BENSON, Edward J. CLAY, Understanding the Economic and Financial Impact of Natural Disasters, World Bank, Washington D.C., 2004 - Alcina KREIMER, Mangaret ARMOLD, Managing Disasters Risk İn Emerging Economies, Worl Bank, Washington D.C., 2000. - Mark PELLING, Natural Disasters and Development in a Globaling Word, Routledge, London – New York 2003. - Yasuhide OKUYAMA, Stephanie Ei-Ling CHANG, ed., Modeling Spatial and Economic Impacts of Disasters, Springer Berlin, 2004. - Riccarda CASALE, Claudio MARGOTTINI ed., Natural Disasters and Sustainable Development, Springer, New York – Berlin 2004. 31 Bu nitelikleriyle kentler sanayi toplumunun doğal sonucu olarak insanlığın karşılaştığı bir yaşam serüveni olurken sanayi toplumunun ve endüstrileşmenin getirdiği risklerle de karşı karşıyadır. Bu riskler şu şekilde özetlenebilir. a. Dışsal riskler: - Depremler, tsunamiler - Sel baskınları; - Büyük doğa yangınları, - Toprak kayması, heyelan, - Çığ düşmesi, v.b. b. Üretilmiş (imal edilmiş) riskler; - Teknolojik felaketler, - Çevresel felaketler, - Doğal hayata müdahalelerin getirmiş olduğu riskler (doğal tarım ürünlerinin genetik müdahaleye uğratılması ve hormonlu etler gibi), - İklim değişiklikleri ve atmosferdeki değişiklikler, - Savaşlar ve çatışmalar, - Kitlesel terör eylemleri (New-York’taki ikiz kulelere saldırılması gibi), c. Modern kentsel toplum ve kapitalist iş ilişkilerinin doğurduğu riskler;59 - Yabancılaşma, - Kişilik kaybı, değerlerde zayıflama, - Psikosomatik rahatsızlıklar, - Bireycilik, bireyleşme, sosyal bağların zayıflayıp dayanışmanın azalması, 59 Konuyla ilgili daha geniş bilgi için bknz. Furedi FRANK; Korku Kültürü, çev. Barış Yıldırım, Ayrıntı Yayınları, İstanbul, 2001. Giddens ANTHONY; Beyond Left and Right, Polity Press, Cambridge, 1998 Senet RİCHARD; Karakter Aşınması, çev. Banu Yıldırım, Ayrıntı Yayınları İstanbul 2002. Dieter DUHM, Kapitalizmde Korku, çev. Sargut Sölçün, Ayraç Yayınevi, Ankara 2002. 32 - İş kaybı, geleceğe olan güvenin yok olması, - Risk altında bulunma ve riski her zaman hissetme İster doğal afet, isterse teknolojik afetler olsun tüm bu saydığımız afetlerin yaşandığı dönemlerde normal toplum hayatı ve bireysel yaşam etkilenmekte ve değişikliğe uğramaktadır. Afet döneminde görülen olağanüstü ve değişiklik ve farklılıklar ise normal yönetim anlayışı ve sistemi ile sürdürülemez bir kamusal ortamın doğmasını neden olmaktadır. D. Afetler ve Afet Türleri: Afet kelimesi Türkçe’ ye Arapçadan geçen bir kelimedir. Sözlükte bela, yıkım, büyük felaket anlamında kullanılmaktadır. “Afetler göreceli olarak beklenmedik olarak ortaya çıkan ve toplumun yaşantısını sekteye uğratan olaylar olarak ele alınabilir.”60 Afetin geleneksel yaklaşımla tanımlamasına örnek gösterebileceğimiz bu tanımlamaya benzeyen başka bir tanımlamada ise “Afet; sosyal hayatın ve fonksiyonlarının normalin dışına çıkması ve iyileştirme çalışmalarıyla hayatın yeniden normale dönmesi” şeklinde tanımlanmaktadır.61 “Afetle ilgili genel bir tanımlama yapacak olursak; afet insanların, altyapının ve çevrenin üzerinde geniş bir olumsuz etki yapan olaylardır. Afetler de tehlikelerde olduğu gibi doğal sistemden, sosyal sistemden ve teknolojik hatalar ve kazalar gibi değişik kaynaklardan doğabilir.”62 Sosyal bilimler alanında afet şöyle tanımlanmaktadır: “Belirli bir coğrafi bölgede, nispeten aniden ortaya çıkan ve kolektif stres yaratan, belli ölçüde kayıp yaşanan ve toplumun yaşantısını sekteye uğratan 60 A. Nuray KARANCI, “Afetzede Psikolojisi ve Hazırlıklı Olma/ Zarar Azaltma Davranışları”, Afet Yönetiminin Temel İlkeleri, T.C.İçişleri Bakanlığı – TICA Yayını, Ankara 2005, s.93-94. 61 Benjamin WISNER, At Risk; Natural Hazards, People’s Vulnerability and Disasters, Routledge, New York 2004, s.10. 62 Susan L. CUTTER, “The Changing Nature of Risks and Hazards”, American Hazardscapes, Joseph Henry Press, Washington D.C. 2001, s.3. 33 olaylardır.(Tierny 1989)…Belirli aralıklarla toplum yaşantısını engelleyen ve stres yaşatan çevresel olaylardır.(Bolin 1989).”63 Pek çok yazar Afetin belirgin özelliği olarak kayıpların/ kurbanların olmasını gerekli görmektedir. Bu önemli özelliğin sonrasındaki detaylar ise pek fazla önemsenmemektedir. Tobin ve Mentz gibi yazarlar bir olayın afet sayılabilmesi için 25 ve daha fazla ölümün olmasını başlangıç olarak kabul etmektedir. Diğer pek çok yazar ise bu ölçüte göre daha yoğun zarar, ziyan ve yıkımın varlığını gerekli görmektedir. Olive ve Smith gibi yazarlar “Toplumun temel fonksiyonlarının tahrip olması veya kesintiye uğramasını ileri sürmektedirler.” 64 Yine diğer bazı yazarlar ise “Afetin afet sayılabilmesi için insanların ve onun yarattığı çevrenin etkilenmesi gerekir. İnsanların yaşamadığı bir vadide oluşan çığ, veya kutuplarda yaşanılan bir deprem coğrafik bir olaydır, afet sayılamaz” demektedir.65 Afetlerin karakteristik yapısını inceleyen Shımoyama ise afetin sosyal etkilerine dikkat çekmektedir. “Afet sosyal bir olgudur. Her ne kadar insanların veya doğanın faaliyetleri sonucunda ortaya çıksa bile bir olaya afet diyebilmemiz için kurbanların olması en önemli şarttır. Ayrıca insanoğlu tarafından direkt veya endirekt olarak yüklenilmesi gereken bir hasarın/zararın bulunması gerekmektedir. Eğer herhangi bir kimse tarafından tahammül edilmesi gereken bir kayıp oluşmamış ise sadece normal bir doğa olayında bahsedebiliriz.”66 Afetlerin sınıflandırılması yapılırken genellikle (a) doğal afetler ve (b) insan yapımı (teknolojik) afetler şeklinde ayrıştırıldığı görülmektedir.67 Başka kimi sınıflandırılmalarda ise; a-Doğal afetler, b-Sosyal afetler ( savaşlar vb.) c-Teknolojik afetler, şeklinde sınıflandırmaların yapıldığı gözlenmektedir.68 63 KARANCI, a.g.e., s.93. 64 Robin TORRENCE,- John GRATTAN, “The Archaeology of Disasters : Past and Future Trends”, Natural Disasters And Cultural Change, Routledge, London 2002, s.5. 65 Barry A. TURNER - Nick F. PİDGEON, Man – Made Disasters, Biddles Ltd, Oxford 1997, s. 9. 66 Satoru SHIMOYAMA, “Basic Characteristics of Disasters”, Natural Disasters And Cultural Change, London 2002, s.20. 67 TURNER - PİDGEON, a.g.e., s.10. 34 Çalışmamızda birinci sınıflandırmayı ölçüt olarak kabul ederek afeti inceleyeceğiz. 1. Doğal Afetler Doğal afetler: Tabiat olayları kaynaklı insan ve diğer canlıların varlığına karşı tehlike doğuran olaylar bütünüdür. Türkçe de afet, doğal afet, felaket kelimeleriyle karşılık bulan doğal afetler, İngilizce de ise Disaster, Natural Disaster, Natural Hazard, Catosrophe kelimeleriyle karşılık bulmaktadır.69 Doğal afetler kısaca; insanlar veya tüm canlılar üzerinde fiziksel, ekonomik ve sosyal kayıplar doğuran normal yaşamı ve insan faaliyetlerini tamamen durdurmak veya kesintiye uğratmak suretiyle olumsuz etkileyen doğal olaylar şeklinde tanımlanabilir.70 Diğer bir tanımlamada ise doğal afetler doğurduğu etkiler açısından değerlendirilerek şöyle tanımlanmaktadır; “Doğal afetler insanlık açısından en pahalı, en öldürücü ve en korkutucu olaylardır. Tabiat depremler, fırtınalar, hortumlar, sel baskınları, kıtlıklar, kuraklıklar, çığlar, büyük yangınlar ve bunlara benzer değişik olağan dışılıklarla insanoğlunu ciddi tehlikelerle karşı karşıya getirir. Afetlerin meydana getirdiği ekonomik kayıpların oldukça yüksek olmasının yanında; modern teknoloji maddi kayıplar ile can kaybını azaltmakta katkı sağlasa bile insanoğlunun yaptığı hiçbir gayretle doğal afetlerin ortaya çıkışı önlenememektedir.” 71 Doğal Afetlerin değerlendirilmesinde afetin özellikleri olarak; sıklığı, yoğunluğu, süresi, etkilediği alan, olayın başlangıcındaki aniliği, belirsizliği ve hızı ana özellikler olarak ele alınmaktadır.72 68 CUTTER, a.g.e., s. 3. 69 Oktay ERGÜNAY, “Afet Yönetimi Nedir? Nasıl Olmalıdır? Erzincan ve Dinar Deneyimleri Işığında Türkiye’nin Deprem Sorunlarına Çözüm Arayışları, TÜBİTAK Deprem Sempozyumu Bildiriler Kitabı, 15-16 Şubat 1996, Ankara, s.263-272 70 Hasan SOYGÜZEL, Türkiye’de Doğal Afetlerde Kriz Yönetimi (Marmara Depremi),Y.Lisans Tezi, Sakarya 2002, s.17. 71 Thomas A. BİRKLAND, After Disaster, Georgetown University Press ,Washington D.C.,1997, s.47. 72 TORRENCE - GRATTTAN, a.g.e., s.6. 35 Doğal afetler dünya genelinde depremler, sel baskınları, tsunamiler, fırtınalar, tayfun ve hortumlar, kuraklıklar, büyük orman yangınları, çığlar, yer kaymaları gibi olaylar olarak görülmektedir. Bu doğal afet türlerinden en fazla tahrip edici olanlar ise depremler, tayfunlar(kasırgalar, hortumlar) tsunamiler ve volkanik patlamalardır. Son yüz yıl içinde yaşanmış olan afetlerde yıllık ortalama olarak depremler sonucunda 14.000, tropik tayfunlar sonucunda ise 9.000 can kaybı meydana gelmiştir.73 Ülkemizde ise doğal afet türleri içinde en fazla görülenleri, sel baskınları, toprak kaymaları, çığlar, büyük orman yangınları ve depremlerdir. Bu doğal afet türleri içinde tüm toplumsal yapıyı özellikle de kentsel toplumu etkileyen afet türü depremler olmuştur. Ülkemizde görülen depremler önceki yıllarda daha fazla kırsal kesimi etkilerken (1939 Erzincan depremi ve bazı diğer kentsel depremler hariç) yüzyılın son 10 yılında görülen depremler ise kentlerde etkili olmuştur.74 Depremlerin kentlerde etkili olması ise kentsel toplum açısından yakın bir tehlikenin varlığını beraberinde getirmektedir. Depremlerin mekânsal boyutu kentsel alan üzerindeki risk ve tehlikeleri maddi kayıplar, ölümler, varlık kayıpları şeklinde görülmekle birlikte afetin ikincil etkisi olarak ciddi teknolojik ve endüstriyel risklerin de yaşanabileceğini bize göstermektedir. Endüstrileşmeyle birlikte kentsel alanda yoğunlaşmaya başlayan ekonomik ve ticari hayat afetler neticesinde felç olmakta ve telafisi uzun yıllar alabilecek kayıpları ortaya çıkarmaktadır. Buna ilaveten kentin ekonomik dinamiği olan yeni endüstriyel yatırımlar ve konut sektörünün gelişmesinin durması tersine göçü, başka ülke veya bölgelere göçü de beraberinde getirmektedir. Doğal afetlerin küresel kent toplumundaki mekansal etkilerinin yanı sıra kent insanının üzerinde sosyal, kültürel ve psikolojik etkileri de olmaktadır. Bu etkiler, son 30–40 yıla kadar tüm dünyada göz ardı edilirken küreselleşmeyle birlikte modern 73 Jon ERICKSON, Quakes, Eruptions and Other Geologic Cataclysms, Fact on File İnc, New York 1994, s. 2. 74 Bu depremler sırasıyla: 1992-Erzincan 1999-Düzce 1995-Afyon-Dinar 2002-Afyon-Çay 1998-Adana –Ceyhan 2003-Bingöl depremleridir. 1999-Doğu Marmara 36 kentsel toplumun bireylerinin doğal afetlerden (depremlerden) ciddi şekilde olumsuz etkilendiği ortaya çıkmıştır.75 2. Teknolojik Afetler: Küreselleşmeyle birlikte sadece gelişmenin nimetlerinden değil, risk ve tehlikelerinden de tüm insanlık olarak payımıza düşeni alacağımız görülmektedir.76 Artık her teknolojik gelişmenin kendi içinde bir risk unsuru taşıdığını, bunun ise bazen tehlikeler bazen de felaket olarak insanlığın önüne çıktığını görmekteyiz.77 Teknolojik afetler yerleşim birimlerine yakınlık ölçüsüne göre sadece doğayı değil insanlığı ve kitleleri de tehdit eden bir afet türüdür Ucuz emek ve pazarın yakınlığının etkisiyle endüstriyel tesislerin kentlerin çok yakınlarında konuşlanması tehlike ve riskin büyüklüğünü de belirlemektedir.78 Teknolojik afet türleri olarak şunları sayabiliriz: 1- Endüstriyel kazalar ve yangınlar. 2- Büyük petrol ve doğal gaz sızıntıları. 3- Nükleer kazalar. 4- Hava ve su kirlenmesi. Sanayileşme ile birlikte dünyamızda sadece doğal afetlerle değil yeni bir afet türü ile de iç içe yaşanmaya başlanmıştır. Teknolojik afetler dediğimiz bu afet türü bir kısım insanlara refahı getirirken, yine aynı insanlara bu refahın bedelini de ödetmektedir. Ancak sorun ve hesaplaşma bu düzeyde kalmamakla, teknolojik gelişmeyle birlikte refahı yakalayan ve yaşayan toplumlar diğer bazı başka toplumlar 75 Konuyla ilgili ayrıntılı bilgi için bknz: A. Nuray KARANCI, Afetzede Psikoloisi: Afet Yönetimi Eğitimi Notları, Ankara 2004. A. Nuray KARANCI, “Afetlerde Psikolojinin ve Psikologların Rolü”, Türk Psikoloji Bülteni, Sayı 15, Aralık 1999, s. 41-46. İsmail GÜNDÜZ, 17 Ağustos 1999 Depreminin Yalova’da Kentsel Mekan ve Kent İnsanı Üzerindeki Psiko-Sosyal Etkileri, http://www.yalova.gov. tr/ Kriz Merkezi, http://www. paradoks. org.tr. Veysel BOZKURT, Deprem ve Toplum, Alfa Yayınları Bursa, 1999, s.49. Edward BRYANT, Natural Hazards, Cambridge University Press, Cambridge UK- New York 1991 Susanna M. HOFFMAN – Anthony OLIVER SMITH, Catastrophe & Culture : The Anthropology of Disaster, School of American Research Press, Santa Fe NM, 2002. 76 Ulrich BECK, World Risk Socienty, Blackwell Publishers İnc., Malden MA 2001, s.58-65. 77 Keith SMITH, Environmental Hazards, Routledge, London and New York 2001, s.11. 78 Zygmunt BAUMAN, Postmodern Etik, çev. Alev Türker, Ayrıntı Yayınları, İstanbul 1998, s.241. 37 ve insanları tehlikeye atacak, faturasını onlara ödetecek risk ve tehlike ortamının doğmasına sebep olmaktadırlar. Yukarda maddeler halinde özetleşmeye çalıştığımız teknolojik afet çeşitleri işte bu nitelikteki afet türlerindendir. Teknolojik gelişmeler ürettiği nimetlerden yararlanan insanlara tehlike ve risk olarak geriye dönerken; dünyanın diğer bazı bölgelerinde yaşayan ve bu teknolojik gelişmenin getirdiği refahtan yeterli payı alamayan insanlara ise, hesap ödeme dönemi geldiğinde ortaya konulan faturayı ödemeye ortak etmektedir. Teknolojiyi kullanan insanların ürettiği kirlilik ülke aşırı sularla diğer ülkelerin toprak ve denizine aktarılmakta; nükleer teknolojinin nimetlerinden yararlanan ülkelerin meydana getirdiği kazalar sonucunda ise diğer pek çok ilgisiz topluluk riskle yüz yüze gelmektedir. Savaşların ve iç savaşların sonucunda ortaya çıkan petrol kuyusu, platformu yangınları ve petrol sızıntıları; petrol nakliyesi sırasında yaşanılan kazalar ve petrol sızıntıları ile aynı ortamda değerlendirilince, yine hiç ilgisi ve sorumluluğu olmayan insanların teknolojik risk tehlikesi ile yüz yüze geldiği görülmektedir. Modern sanayi toplumunun içerisinde taşıdığı risk ve tehlikelerle birlikte doğal afetlerin en fazla etkilediği yerler/mekânlar ise kentler ve kentsel toplum olmaktadır. Kentsel toplumun doğal afetlere alışkın olmaması da karşılaştığı tehlikenin büyüklüğünü ve etkisini artırmaktadır. Afetle mücadelede afeti yönetme veya afet yönetimi uygulaması gibi hangi yöntem uygulanırsa uygulansın, afet ile ilgili ayrı bir yönetim anlayışının olduğunu görmekteyiz. Bu dönemlerde uygulayacağımız yönetim yaklaşımını kısaca afet yönetimi olarak adlandırabiliriz. Afet yönetimi yaklaşımını ve bu yönetimde uygulanabilecek modelleri ise şöylece inceleyeceğiz. II. AFETLERDE UYGULANAN YÖNETİM MODELLERİ: Afetler; insan hayatında rutin dışı olarak karşılaşılan olaylar şeklinde kendisini göstermektedir. Afetin bu niteliği sonucu, yönetim aygıtının da rutin dışında fonksiyon icra edebilecek şekilde kurgulanması gerekmektedir. Normal 38 gündelik hayatın dışında uygulanmak üzere kurgulanmış olan bu yapılanma süreklilik arz etmeyen bir yapılanmayı da içinde barındıracaktır. Afet, kriz, olağanüstü durum, acil durum gibi halleri anlatan tüm bu durumlarda yönetimin farklılaştığını, görev, yetki ve sorumluluk anlayışlarının da farklı şekilde yorumlandığı görülmektedir. Devlet veya kamu yönetimindeki bu farklı yönetim yaklaşımını afet yönetimi kavramı içinde irdeleyeceğiz. A. Afet Yönetimi: 1. Afet Yönetimi Nedir? Afet yönetimi literatürde farklı kapsam ve nitelikte değerlendirilmektedir. Yapılan bir tanımlamada afet yönetimi; “Afetlerin önlenmesi ve zararların azaltılması amacıyla bir afet olayının aşamalarında yapılması gereken çalışmaların yönlendirilmesi, koordine edilmesi ve uygulanabilmesi için toplumun tüm kurum ve kuruluşları ile kaynaklarının bu amaç doğrultusunda yönetilmesidir ” şeklinde tanımlanmaktadır.79 Diğer bir tanımlamada ise “Afet yönetimi kısaca: afet safhalarında yapılması gereken faaliyetlerin koordine edilmesi, yönetilmesi” olarak tanımlanmaktadır.80 Aktarmış olduğumuz afet yönetimi tanımlamalarını irdeleyecek olursak; ikinci tanımlamanın daha dar kapsamlı bir afet yönetimi tanımlamasını içerdiğini, buna karşılık birinci tanımlamanın ise daha kapsamlı ve kapsayıcı bir yönetim tanımlamasını içerdiğini görürüz. Afetin sonuçları ve toplumsal hayata etkilerini modern kentsel toplum ve risk toplumu analizleri çerçevesinde değerlendirecek olursak, afet yönetimi tanımlaması olarak birinci tanımlamanın daha isabetli olacağı anlaşılmaktadır. Başarılı bir afet yönetimi planlaması yapılabilmesi ve uygulamada olumlu sonuç alınabilmesi için kapsamlı afet yönetimi tanımlamasının kabul edilmesi gerekmektedir. Afet yönetimi ile ilgili bu tanımlamaları da içine alacak kapsayıcı bir afet yönetimi tanımlaması ise şöyle yapılabilir: 79 ERGÜNAY, a.g.e., s.263. 80 YILMAZ, a.g.e., s.42. 39 Afet yönetimi; kentsel ve kırsal alanda yaşamakta olan tüm toplumun doğal, insan ürünü veya teknolojik nitelikteki afetlere karşı, koruyucu önlemlerden başlayarak, afete hazırlık, afete müdahale ve mücadele ile afet sonrası yapılacak tüm ekonomik, sosyal, kültürel ve psikolojik rehabilitasyon çalışmalarının planlanması, yasal ve yönetsel metinlerle düzenlenmesi, uygulanması, mali kaynaklarının temini, koordine edilmesi ve tüm bu çalışmaların denetlenmesi faaliyetlerinin bütünüdür. Bu tanımlama ile afet yönetiminin modern risk toplumunda çağdaş niteliklere sahip bir vizyon, teşkilatlanma, uygulama, finans kaynaklarının sağlanması ve kullanılması ile afet yönetimi çalışmalarını ilgilendiren tüm denetim faaliyetlerinin aynı organizasyon içinde yerine getirilmesini amaçlaması gerekmektedir. Kentsel toplumlarda meydana gelen afetler sonrasında toplumsal ve yönetsel yapının geçici de olsa önemli derecede olumsuz etkilendiği; karmaşıklık, dağınıklık ve bazen de kaos halinin ortaya çıktığı görülmektedir. Bu dağınıklık ve kaos ortamında afeti ve afetin sonuçlarını yönetebilmek amacıyla ayrı bir yönetim sistemi uygulamanın zorunluluğu ortadadır. Bu yönetim modellerinden en önemlisi afet yönetimi modelidir. Afet yönetiminde planlanması, uygulanması ve koordine edilmesi gereken faaliyetler afetin aşamaları (safhaları) içinde yerini bulmaktadır. Afet yönetimi safhaları ise biri diğerini takip eden, sonucunda yeni bir afete hazırlıkla bir döngü halini alan aşamaları içermektedir. Bu aşamaların her birinde yapılacak olan faaliyetler ise etkisini sadece bulunduğu aşamada göstermekle kalmayıp, ileriki aşamalarda da etkin ve gerekli olacak faaliyetlerdir. Bu niteliğiyle de birbiriyle bağlantılı, zincirleme etki doğuracak çalışmalar bütünü niteliğindedir. 2. Afet yönetimi aşamaları: Afet yönetimini inceleyen araştırmacılar afetin bir süreç boyunca gelişerek yaşandığını, bu süreç boyunca da hem afetin oluşumu, hem de afete müdahalenin 40 aşamalara ayrıldığını öne sürmektedirler.81 İster doğal afetlerde olsun, isterse insan yapımı afetlerde olsun afet yönetiminin aşamaları şu safhalara ayrılır (Şema 1). Şema: 1 Afet Yönetimi Aşamaları Afet yönetimi aşamaları aşağıda verilen kaynaklar doğrultusunda değerlendirilmiştir. - Thomas E. DRABEK, The Professional Emergency Manager, Colorado 1987, s.24. – Julie L. DEMUTH, “Countering Terrorism: Lessons Learned From Natural and Tecnological Disasters”, Natural Disasters Roundtable, National Academy Press, Washington D.C. 2002, s. vi. - Oktay ERGÜNAY “Comprehensive Disaster Management” , Afete Karşı Hazırlık ve Yönetimi Kursu, Seçme Bildiriler,Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Teknik Araştırma ve Uygulama Genel Müdürlüğü, Yayın No:64, Ankara 1993. - Polat GÜLKAN, Murat BALAMİR, Ahmet YAKUT, “Afet Yönetiminin Stratejik İlkeleri: Türkiye ve Dünyadaki Politikalara Genel Bakış”, Afet Yönetiminin Temel İlkeleri, T.C.İçişleri Bakanlığı- TICA Yayını, Ankara 2005, s.19-20. - Mary C COMERIO, Disaster Hits Home, New Policy for Urban Housing Recovery, Universtiy of California Press, Berkeley California 1998, s.200. - Enrico L.QARANTELLİ, “Urban Vulnerability to Disasters in Developing Countries: Managing Risks”, Building Safer Cities, The World Bank, Washington D.C. 2003, s. 218-223. - H.Hüseyin GÜLER, “Afetlere Hazırlıklı Olma”, 51. Dönem Mülki İdare Amirleri Afet Yönetimi Semineri Notları, Ankara 2003, s.3. http://www.arem.gov.tr./yayin/afet_yonetimi.htm, 27.06.2008 (a) Zarar azaltma, (b) Önceden hazırlık, (c) Afete tepki, müdahale, 81 Kathleen J. TİERNEY – Michael K. LİNDELL – Ronald W. PERRY ed., Facing the Unexpected, Joseph Henry Press, Washington D.C. 2001, s.5. M Ü D A H A L E V E Y A P IL A N M A R İS K A Z A L T M A Kurtarma Zarar Azaltma Afete hazırlık Yeniden İnşa İyileştirme 41 (d) İyileştirme, yeniden inşa aşaması. Bu sıralamayı yine kendi içinde ikiye ayırmakta mümkündür. Bunlar afet öncesi yönetim aşaması (1 ve 2 nolu aşamalar) ile afet anı ve sonrası aşamaları (3 ve 4 nolu aşamalar). Bu aşamaları ve özelliklerini ise şöylece özetleyebiliriz: a. Zarar azaltma aşaması Afetlere önceden hazırlıklı olma, afet yönetiminin başarısının en önemli faktörüdür. Hazırlıklı olabilmek için ise karşı karşıya olunan riski hesaplayabilmek, riski yönetebilmek ve karşılaşılacak zararı en az düzeyde tutabilmek gerekmektedir. “Zarar azalma aşaması: Olası bir afet riskinin önlenmesi yada bu mümkün değilse doğurabileceği zararların minimize edilebilmesi için gerekli tüm çalışmaların gerçekleştirildiği aşamadır.” 82 Zarar azaltma aşamasında şu faaliyetler ve planlamalar yapılmalıdır. - Risk analizleri yapılarak olası afetler anında kentsel toplumun karşılaşacağı zararların hesaplanması gereklidir. - Arazi kullanım planlanmasının yapılması: sadece depremler değil diğer olası afetlere hazırlıklı olabilmek amacıyla arazi kullanım planlanmasının yapılması. - Ev, işyeri ve endüstriyel tesislerin sigorta işlerinin yapılması ve sigorta firmalarının da risk analizi yaparak muhtemel zararların en aza inmesini sağlayacak tedbirleri almaları gerekmektedir. - Afetlere hazırlıklı olmak amacıyla “halk eğitimi ve bilgilendirme” çalışmalarının yapılması: - Afetlerle ilgili yönetin planlanması için gerekli olan yasal düzenlemeler, yerel mevzuat çalışmaları ile idari düzenlemelerin yapılması gereklidir. b. Önceden hazırlık aşaması Modern risk toplumunun değişik risk türleriyle her an yüz yüze gelebileceği, risk ve tehlikenin önlenemeyeceği yargısı kabul edilirse, karşılaşılacak risklere 82 DRABEK, a.g.e., s.7. 42 önceden hazırlıklı olmak gerekliliği ortaya çıkmaktadır. Bu yargı ve gerekliliğin devamında ise “Hazırlıklı olma eşittir başarıdır”83 sonucuna ulaşmaktayız. Önceden hazırlıklı olmakla amaçlanan; tehlike veya afet anında ve sonrasında karşılaşılacak olan kayıpların (kişilerin canı ve malı ile toplumsal değerlerin) en az düzeyde etkilenmesini sağlamaktır. Afete hazırlık için harcanan her 1 Dolar’ ın, felakete bağlı olarak karşılaşılacak olan 7 Dolar’ lık kaybı önlediği tahmin edilmektedir.84 Bir kısım afetler ve risklere toplum ve kamu yönetiminin önceden hazırlıklı olması, afet sırasında ve hemen sonrasında olumlu şekilde önlemlerini alarak tepki verip karşılaşılabilecek zararları en aza indirmesi mümkün iken, özellikle deprem, tsunami, nükleer kazalar gibi bir kısım afetlerde ise doğası gereği önceden haberdar olup, kısa sürede hazırlıklı olma fırsatı bulunmamaktadır. Bu nedenle modern risk toplumunda karşılaşılabilecek olası afet türlerinin normal hayat düzeninde iken analizi yapılıp, afet dönemlerine hazırlıklı girilmesi gerekmektedir. Bu dönemlerde yapılabilecek hazırlıklar şöylece özetlenebilir.** a- Afet planlarının yapılması (olası afet türlerine göre). b- Bu planların deneylerle geliştirilmesi, uygulanabilirlik ihtimal ve oranının yükseltilmesi. c- Afetlerle ilgili çeşitli ve alternatifli uyarı sistemlerinin kurulması. d- Afetlerde görev alacak personelin eğitim faaliyetlerinin yürütülmesi, e- Afet anında ve sonrasında görev alacak olan Kamu ve Sivil toplum kuruluşu kaynaklı ekipler ve personelin işbirliğinin sağlanması, afet anında ortak çalışma yapabilecekleri atmosferin bu aşamada sağlanması. f- Afet dönemlerinde acil olarak gerekli olacak hayati malzemelerin tedarik ve stoklamasının yapılması, ulaşılabilirlik düzeylerinin sağlanması. g- Afete maruz olabilecek toplum ve topluluğun kendi kendine yeterli 83 DEMUTH, a.g.e., s.3. 84 ABROMOVİTZ, a.g.e., s.207. 43 olabileceklerini sağlayacak bilgilendirme, yetiştirme eğitimlerinin tamamlanması. Yukarıda saydığımız maddelerde belirtilen hususlar önceden hazırlık safhasında yapılabilecek çalışmaları oluşturmaktadır. Bu çalışmalar farklı metotlar kullanılarak çeşitlendirilebilir veya geliştirilebilir. Çalışmalardaki amaç ise küresel kentsel toplumlar başta olmak üzere, afete maruz kalabilecek tüm yörelerde yaşayan halkın afetlerden en az can kaybı ve en düşük ekonomik varlık kaybıyla çıkmalarını sağlamaktır. c. Afete müdahale; kurtarma ve ilk yardım aşaması Bir afetin yakın ve kaçınılmayacak belirti ve sonuçlarının ortaya çıkması ile başlayıp afetin türü ve büyüklüğüne göre kısa ve orta vadeli bir sürede yapılan faaliyetler bütünüdür. Bu faaliyetlerin ana hedefi, olaya anında müdahale ederek mümkün olan en çok sayıda insan ve canlı hayatını kurtarmak olmalıdır. Buna bağlı olarak yaralıları tespit ederek gerekli müdahaleleri yapmak, can kayıplarını da tespit ederek insan onuruna yakışır müdahaleleri gerçekleştirmektir. Afete müdahale safhasında yönetimin işleyişi afetin niteliğine göre farklılıklar göstermektedir. Bazen artan oranlı ve yoğunlukta yönetim faaliyetlerini yürütmek, bazen ise kısa vadede en yoğun şekilde müdahale edip orta vadede bu yoğunluğu azaltmak gerekebilmektedir. Aniden kendini gösteren depremler, nükleer kazalar gibi afetlerde yönetimin bu ikinci yöntemi uygulaması gerekmektedir. Kuraklıklar, mülteci hareketleri gibi afet durumlarında ise yönetimin orta ve uzun vadede yoğunluğunu artıran bir afet yönetim modeli uygulaması gerekecektir. Kurtarma ve ilk yardım safhasında afet yönetiminin ana hedefleri şöyle sıralanabilir; --Haberleşme ağının işlerliğini sağlayarak bölgeden kısa sürede periyodik bilgi edinilmesi, --Afet bölgesiyle yöresel, ulusal ve uluslararası düzeyde bağlantı sağlayabilecek ulaşım ağının kurulması, işlerlik kazandırılması, 44 --Afetlerin boyutu, niteliği ile etki ettiği coğrafi bölge ve insan varlığı hususunda doğru ve teyit edilmiş bilgilerin sağlanması ve bu bilgilerin mümkün olduğunca en geniş dağılımla paylaşılması.85 --Afet bölgesine acil müdahalenin yapılarak arama-kurtarma faaliyetlerine başlanılması; öncelikle canlılar olmak üzere yaralı ve ölülerin kurtarılması; --İlk yardım ve tedavi hizmetlerinin yapılması, --Afet bölgesindeki iskân (barınma) güvenliliğinin sağlanması; gerekiyorsa tahliyenin (afet bölgesinin boşaltılmasının) sağlanması; güvenli barınma için afetin niteliğine göre gerekiyorsa kısa dönemli geçici iskân çalışmalarının yapılması.86 Şema: 2 Afete Müdahale’de Öncelik Sıralaması 85 Değişik afet türlerinde afetin boyutunu küçültme ve yok sayma gibi refleksler görülmektedir. Böyle durumlarda afetle müdahale sisteminin harekete geçmesi gecikmektedir. Bunun sonucunda ise kurtarma çalışmaları gecikmekte kayıplar kat kat artmaktadır. 1986 Çernobil, 1995 Kobe Depremi, 2005 Katrina Kasırgası afetlerinde olduğu gibi . 86 DEMUTH, a.g.e., s.3. YEREL (YÖRESEL) YÖNETİM BİRİMLERİ ULUSAL (NATİONAL) AFET YÖNETİM BİRİMLERİ BÖLGESEL NİTELİKLİ ULUSLAR ARASI KURULUŞLAR KÜRESEL YARDIM KURULUŞLARI VE SİVİL TOPLUM ÖRGÜTLERİ VİLAYET EYALET YÖNETİMLERİ SİVİL TOPLUM ÖRGÜTLERİ (NGO) 45 --Afet bölgesinin kamu güvenliğinin çevresel güvenliğinin sağlanması için tedbirlerin alınması. Birincil afetin etkisiyle oluşabilecek ikincil afetten korunacak tedbirlerin alınması bu süreçte önem kazanmaktadır. Örn; doğal afet sonrası oluşabilecek teknolojik afet olasılığı, salgın hastalıkların yayılması veya depremlerle bağlantılı olarak görülen tsunami felaketi ihtimalleri gibi. --Afet yönetiminin bu aşamasında kamunun tüm imkânlarının organize edilmesi yanında özel sektör kuruluşları ile sivil toplum örgütlerinin ve uluslararası yardım kuruluşlarının çok kısa sürede organize olarak afet bölgesine yoğun bir şekilde müdahale edilmesi gerekmektedir. Afetle müdahalede zincirleme etkide bulunacak yönetim organizasyonunun önceden planlanıp uygulanmaya konulması gerekmektedir. Şema 3 Afete Müdahale Sisteminde Kapsayıcı Müdahale Sıralaması Küresel Yardım Kuruluşları ve Sivil Toplum Örgütleri Bölgesel Nitelikli Uluslararası Kuruluşlar Ulusal Afet Yönetim Birimleri (National) Vilayet Yönetimi Eyalet Yönetimi Yerel (Yöresel) 46 --Afet yönetim sisteminde afete müdahalede öncelik sıralaması yaptığımızda öncelikli olarak en yakın yerel yönetim biriminin müdahale etmesi gerekmektedir. Afetlerin yerel nitelikteki olaylar olması bunu gerekli kılmaktadır. Afetin büyüklüğü oranında diğer yönetim birimleri, en sonunda ise uluslar arası kuruluşlar devreye girmektedir. Bu sıralama yukarıda Şema 2 de şöyle gösterilmiştir. Afete müdahale sistemini iç içe daireler şeklinde planlayacak olursak; öncelikli yerel(mahalli) imkânlar ve en yakın yönetim biriminden başlayarak dairenin büyütülmesi gerekmektedir. Bundan sonra vilayet(eyalet), daha sonra ulusal afet yönetim birimleri ve bunların en dışında ise bölgesel nitelikli uluslar arası kuruluşlar ile küresel yardım kuruluşlarının afet yönetim uygulaması içinde yer alması gerekmektedir (Şema-3). d. İyileştirme ve yeniden imar aşaması: Afet yönetiminin bu aşaması iç içe geçmiş etkilerini kısa, orta ve uzun vadeli olarak gösterecek olan ancak afetin hemen sonrasından itibaren planlanmasının tamamlanması gereken faaliyetleri içermektedir. Afet yönetimiyle ilgili literatürde iyileştirme ve yeniden imar safhaları bazen bir bütün olarak bazen de iki ayrı aşama olarak tanımlanmaktadır.87 “Stratton’a göre afet yönetiminin en son ancak en önemli parçası afetten direkt veya dolaylı yoldan etkilenmiş olan bölgenin ve afetzedelerin iyileştirilmesi aşamasıdır. Bu çalışmalar tüm afet türlerinde kısa ve uzun dönemli çalışmaları içermektedir.”88 İyileştirme çalışmaları afetin türü ve verdiği zararın hacmine göre haftalar, aylar veya yıllar alabilmektedir.89 87 Konuyla ilgili ayrıntılı kaynaklar için bknz: COMERIO, a.g.e., s.218-219. Alcira KREIMER, Margaret ARNOLD, Anne CARLIN ed., Building Safer Cities: The Future of Disaster Risk, World Bank, Washington, D.C. 2003, s.206. Henry W. FISCHER, Response to Disaster, Lanham, Maryland 1998. Richard A. EPSTEIN, “Catastrophic Response to Catastrophic Risk”, Journal of Risk and Uncertainty Vol.12, Kluwer Academic Publication, Springer 1996. 88 DEMUTH, a.g.e., s. 8. 89 Kathelen J. TIERNEY – Michael K. LINDELL – Ronald W. PERRY ed., Facing the Unexpected, Joseph Henry Press, Washıngton D.C. 2001, s.5-6. 47 İster tek aşama olarak varsayalım, isterse iki ayrı aşama olarak kabul edelim iyileştirme ve yeniden imar aşaması şu faaliyetleri içerecektir. -Bireylerin günlük hayatını ve sosyal hayatı normal işleyebilir düzeye kavuşturacak ana hizmetlerin sağlanması. Elektrik, su, düzenli beslenme, haberleşme, ulaşımla ilgili asgari hizmet düzenlemelerinin acilen yapılması. Bunların akabinde ve yine bu hizmetlerle bağlantılı olarak, eğitim, sağlık hizmetlerine işlerlik kazandırılması, temel alt yapı çalışmalarının tamamlanarak kamu hizmetine sunulması. Yine aynı çalışmalarla iç içe olarak geçici iskân programının tamamlanması. -Afete uğramış bireylerin psikolojik rehabilitasyonuna yönelik çalışmaların başlatılması ve sosyal hayatın normale döndürülmesi için gerekli düzenlemelerin yapılması. -Ekonomik faaliyetlerin işlerlik kazanmasının sağlanması. Özellikle kentsel alanlarda görülen afetler sonrasında oluşan ekonomik yıkım ve akabinde gelen uzun süreli durgunluğu ortadan kaldıracak çalışmaların yapılması. -Afet bölgesinde yaşayanların maddi ve ekonomik kayıplarının tespiti ve bunların tazmin edilmesine yönelik çalışmaların tamamlanması. Sigorta sisteminin devreye sokulacak kayıpların telafi edilmesi. -Afet bölgesinde (bölgelerinde) iyileştirme ve yeniden inşa çalışmaları birlikte ve iç içe olarak yürütülürken, özellikle kentsel alanda afete uğramış kentsel mekanın imarına yönelik çalışmalara yönelinmelidir. Modern kentlerin oluşumunun bir dizi ekonomik ve tarihsel aktivitelerin bir süreç boyunca gelişmesinin sonucu olduğu unutulmamalıdır. Bu nedenle kentlerin yeniden inşasında afete uğramış kentlerin yaşadığı tarihsel süreç, ekonomik ve sosyal yapı, kentin kültürel mirası gibi hususların göz önünde tutulması gerekmektedir. Afetlerden, özellikle de depremlerden sonra afet bölgesindeki yapıların tamir edilmesi/güçlendirilmesi yöntemiyle afet öncesi durumunu kazandırma çalışmaları sıklıkla görülmektedir. Bu çalışmalarda mevcut yasal düzenlemelerle “afet öncesi” duruma kavuşturma amaçlanmaktadır. Ancak gerçek hayatta afet öncesi duruma 48 kavuşturmak yeterli olmamakta, riskin artarak devam etmesi sonucunu doğurmaktadır. Afet sonrası yapılacak iyileştirme (onarım ve güçlendirme) çalışmalarında yasaların bağlayıcı hükümlerinin ötesinde fleksibil olunarak, duruma uygun hassasiyette yaklaşılmalı ve daha sonra karşılaşılabilecek sismik riski azaltıcı projelerin yapılması gerekmektedir.90 İyileştirme ve yeniden inşa aşamasında yapılacak işlerde zamanlama büyük önem taşımaktadır. Bazı çalışmalar kısa sürede tamamlanıp bitirilmeli (geçici iskan, su, elektrik sağlanması gibi) bazı hizmetlerin ise bir kaç yıl sürecek faaliyetlerden oluşacağı göz ardı edilmemelidir. Bu nedenle afetle ilgili toplumsal ve uluslar arası duyarlılığın devam ettiği kısa ve orta vadeli zaman sürecinde ( 1 hafta ile 3 ay arası ) acil iyileştirme programının tamamlanması gereklidir. Orta ve uzun vadeli süreçte toplumsal duyarlılığın ve kamuoyu ilgisinin daha başka bölgelere ve konulara kayabileceğini göz ardı etmeden uzun vadeli iyileştirme ve imar hizmetlerinin uygulanması sağlanmalıdır. Afet yönetimi ve planlamasında iyileştirme ve yeniden inşa aşamasıyla birlikte ilerde olabilecek muhtemel afetlere hazırlık ve zarar azaltma aşamasıyla da temas başlayacaktır.91 Yapılacak kapsamlı afet yönetim planlamalarında bir önceki süreç, bir sonraki sürecin de destekleyicisi ve yardımcısı olacaktır.92 3. Afet yönetiminde planlama ve erken uyarı: Afet yönetiminde planlama çalışmaları afetle mücadele eden yönetim aygıtının vazgeçemeyeceği yönetim tekniklerinden birisidir. Afet yönetiminde kullanılacak planlar üç temel aşamayı içerir. 90 National Research Council, Practical Lessons From Loma Prieta Earthquake, National Academy Press, Washington D.C. 1994, s.13. 91 TİERNEY ed., a.g.e., s.6. 92 Afet yönetimi konusunda ek bilgiler için bknz, Caroline ARNOLD, Coping With Natural Disasters, Walker, New York, 1987. Melissa A. BERMAN – Anne KLEPPER, Corporate Disaster Relief, Conference Board, New York, 1993. Ronald W. PERRY – Mushkatel, Alvin H., Disaster Management, Westport, Connecticut, 1984. 49 (1) Afet öncesi ve afete hazırlık amaçlı yapılan planlama çalışmaları (2) Afet anı ve hemen sonrasındaki faaliyetleri içeren planlama çalışmaları. (3) Afet sonrası iyileştirme, bireysel, toplumsal ve kentsel rehabilitasyon amaçlı planlama çalışmaları ile yeniden imarı amaçlayan çalışmalardır. Afet öncesi ve afete hazırlık amaçlı yapılan planlama çalışmaları zarar azaltma ve afete hazırlık çalışmalarını içerir. Bu planlar yerel, bölgesel ve ulusal düzeyde olabilir. Yönetim organları kendi sorumluluk ve yetki alanlarıyla sınırlı olarak bu planları yapar ve uygularlar. Afet anı ve hemen sonrasını hedefleyen planlam